A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN AUTOS:
“RECURSO DE HECHO DEDUCIDO POR LA ACTORA EN LA CAUSA WESTERN UNION FINANCIAL SERVICES ARGENTINA SRL C/MUNICIPALIDAD DE MERLO S/DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA” DEL 28/6/2018

 

I - INTRODUCCIÓN

Los casos que veremos en apretada síntesis en esta colaboración versan sobre pretensiones de diversos fiscos municipales de cobro de la denominada indistintamente, según la provincia o el municipio(1), como Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene; como Contribución que incide sobre la Industria, el Comercio y las Empresas de Servicios o como Derecho de Registro e Inspección(2), entre otras designaciones.

En todos los casos, se trata de una misma tasa, que se exige de los sujetos obligados a su pago por la prestación de un servicio que consiste en la realización de inspecciones destinadas a constatar y preservar la seguridad, salubridad e higiene en locales, establecimientos u oficinas destinados al ejercicio de actividades industriales, comerciales y de servicios. Se dirige a financiar la actividad municipal de verificación de las instalaciones y las condiciones en las que se desarrollan las actividades sujetas a contralor municipal, por medio de la cual la autoridad certifica el estado en que estas se cumplen; esto es, por ejemplo, que el edificio no corra riesgo de derrumbe o de incendio; que dentro de él no se encuentren, en estado peligroso, productos o sustancias nocivas para la salud o la seguridad de la población; que se cumplan las condiciones mínimas de limpieza y no contaminación, etcétera. Es por ello que se trata de servicios cuya recepción el municipio impone obligadamente a quienes desarrollan actividades industriales, comerciales o de servicios con establecimiento o local dentro del ejido municipal, pues el interés en su prestación efectiva trasciende al sujeto pasivo de la tasa, siendo en definitiva la población toda la que se beneficia con los controles que lleva adelante la autoridad municipal.(3)

Sin entrar a analizar y desarrollar los inconvenientes que la aplicación de estas tasas genera en los hechos según lo que la realidad demuestra(4), diremos brevemente que:

a) Su presupuesto de procedencia o hecho generador requiere la necesaria presencia de dos elementos: el ejercicio habitual de actividades industriales, comerciales o de servicios o similares en el ámbito de la jurisdicción municipal; y la prestación efectiva por parte de la autoridad municipal con competencia en ese ámbito de los servicios de inspección de la higiene, la seguridad y/o la salubridad de la actividad que se desarrolla en el establecimiento, de modo que si no están presentes estos dos requisitos no será válida la exigencia de la tasa.(5)

b) En la realidad, la tasa no se limita únicamente a retribuir aquellos servicios concretos e individualizados prestados a la actividad desarrollada en el territorio, sino también otros servicios, que carecen de tales características(6). En este sentido, los municipios muchas veces refieren en sus ordenanzas fiscales no solo a servicios como los de inspección para la salubridad, la seguridad, la higiene, sino también todos aquellos que faciliten o promuevan el ejercicio, el desenvolvimiento, la evolución y el progreso dentro del ejido de las actividades comerciales, industriales o de servicios; es decir, incurren en descripciones laxas, o pretenden ampliar de manera casi indefinida el hecho imponible de esta tasa, exigiendo su pago por la supuesta prestación de servicios de orden general y difusos, que hipotéticamente beneficiarían también a quienes, sin estar físicamente localizados en la comuna, igualmente desarrollan actividades en ella, sea a la distancia o a través de representantes.(7)

c) En la realidad, se consideran como ingresos gravados aquellos generados por la actividad desarrollada fuera del territorio municipal; es decir, la base imponible de la gabela excede la actividad efectivamente desarrollada en el ejido municipal(8). En dicha línea, cuando, por ejemplo, el sujeto alcanzado por el Convenio Multilateral ejerce actividades en distintas municipalidades de una misma provincia, pero tiene establecimiento, local u oficina solo en una de ellas, esa comuna suele pretender gravar el total de los ingresos brutos obtenidos en todas; o bien ocurre cuando un municipio en el cual el sujeto ejerce actividad y obtiene ingresos, a veces sin siquiera tener local, que pretende gravar el total de los ingresos obtenidos en la provincia, o aún en el país, salvo que el sujeto le acredite su situación tributaria en los demás municipios.(9)

d) Si bien, para la configuración de la tasa, se exige que el sujeto obligado al pago desarrolle las actividades comerciales, industriales, de servicios, etc., en un establecimiento, local u oficina enclavado en el municipio, a fin de que este pueda cumplimentar la prestación de servicios a que la tasa se refiere, justamente porque el hecho imponible de la gabela se completa con la prestación efectiva de servicios y sin establecimiento radicado en el ámbito municipal no es posible que esta se materialice(10), muchas veces los ejidos pretenden el pago del gravamen de sujetos que no cuentan con un local o establecimiento en el territorio comunal sino que operan en puestos, escritorios u oficinas insertos dentro de locales o establecimientos pertenecientes a otros.

Hecha esta introducción, nos proponemos mostrar soluciones opuestas de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en relación con las dos situaciones planteadas en el párrafo anterior; a saber: Casos en los que la discusión versaba sobre los ingresos brutos que deben computarse para la conformación de la base imponible de la tasa; y Casos en los que la discusión versaba sobre la legitimidad del cobro de la tasa, por encontrarse cuestionada la prestación del servicio, el sustento territorial de la gabela, o ambos.

II - CONTROVERSIA SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS QUE DEBEN COMPUTARSE PARA LA CONFORMACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE DE LA TASA

1. El recordado precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “YPF c/Concepción del Uruguay”

En este caso, la actora había interpuesto acción meramente declarativa contra la Municipalidad de Concepción del Uruguay, Provincia de Entre Ríos, con el objeto de que se despejase el estado de incertidumbre acerca de cómo debía liquidarse la Tasa por Inspección Sanitaria, Higiene, Profilaxis y Seguridad(11) de la comuna. El municipio computaba, como base imponible de la tasa, aquellos ingresos brutos que la empresa había obtenido en su jurisdicción(12), más los correspondientes a otros ejidos de la Provincia de Entre Ríos. La accionante, por el contrario, sostenía que la demandada podía exigir el tributo solo sobre aquellos ingresos brutos que, por aplicación del artículo 35 del Convenio Multilateral, le pertenecían, y que la gabela solo podía recaer sobre el ejercicio de actividades económicas en Concepción del Uruguay, y como retribución o contraprestación por servicios públicos divisibles efectivamente prestados por el municipio dentro de su territorio. El Juzgado Federal de Primera Instancia de Concepción del Uruguay N° 2 había resuelto que la accionante debía liquidar el gravamen sobre la base del 100% de los ingresos brutos de la empresa atribuibles a la Provincia de Entre Ríos, es decir, receptando la posición del Fisco. Apelado el fallo por la demandante, a su turno la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná lo había confirmado. Para así resolver, la Alzada había considerado acertada la interpretación del Convenio Multilateral efectuada por el sentenciante de la instancia anterior, pues -según la Cámara- este se había apoyado en la capacidad contributiva de la actora, sujeto pasivo de la gabela, la cual era evidenciada por sus ingresos brutos, y confería al Municipio aptitud recaudatoria sobre el total de los ingresos asignados a la jurisdicción provincial a la que pertenecía, supeditado ello a la posibilidad que cabría al contribuyente de demostrar que -en otras localidades de la misma provincia- había abonado una tasa similar, hipótesis en la cual se reduciría el monto a pagar. La Cámara había afirmado que la actora había omitido probar debidamente tales cancelaciones y, en consecuencia, la Municipalidad demandada podía exigir su tasa sobre el 100% de los ingresos provinciales.

Disconforme con la decisión de la Alzada, la accionante había interpuesto recurso extraordinario, el cual había sido concedido por el Tribunal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, compartiendo los fundamentos del Procurador General, declaró procedente el recurso, revocó la sentencia apelada y devolvió la causa al tribunal de origen para el dictado de un nuevo pronunciamiento. En su dictamen, el Procurador General había expuesto que el fallo apelado no cumplía con una condición de validez de las sentencias judiciales cual es que ellas sean fundadas y que constituyan, por tanto, derivación razonada del derecho aplicable, con referencia a los hechos comprobados de la causa, toda vez que solo se apoyaba en una afirmación dogmática para resolver un punto controvertido de derecho y trasuntaba un análisis insuficiente de los preceptos del Convenio Multilateral, razón por la cual procedía su descalificación con sustento en la conocida doctrina del máximo Tribunal de nuestro país sobre arbitrariedad de sentencias. El Procurador General asimismo había agregado -en lo que interesa a esta colaboración- que “...es evidente que aquel Convenio -cuya finalidad es evitar la superposición tributaria respecto de aquellos contribuyentes que ejercen actividades en más de una jurisdicción fiscal (Fallos: 208:203, Consid. 7), fijando una determinada esfera de imposición para cada una de estas (Fallos: 298:392(13), Consid. 6)- no prevé la posibilidad de acrecentamiento de la porción gravable de una jurisdicción frente a la falta de prueba de pago del tributo en otra u otras (cfr. arts. 2 a 13 del Convenio)...”.

Como puede advertirse, nuestro Tribunal cimero, en “YPF c/Concepción del Uruguay”, remitiéndose al dictamen del Procurador General, revocó el fallo apelado y mandó de vuelta la causa al tribunal de origen para el dictado de un nuevo pronunciamiento, pero sin expedirse sobre el fondo del asunto; concretamente, sobre la legitimidad o no del proceder de la Municipalidad demandada de liquidar las obligaciones fiscales de la actora en relación con la Tasa por Inspección Sanitaria, Higiene, Profilaxis y Seguridad comunal sobre la base del 100% de los ingresos brutos de la empresa atribuibles a la Provincia de Entre Ríos. Dados los hechos de la causa y el Tribunal del que había emanado, esta sentencia fue invocada por contribuyentes de diversas Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires en distintos casos planteados ante la justicia, frente a pretensiones fiscales de liquidar la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene(14) tomando como base imponible del gravamen no solo los ingresos brutos obtenidos en el ejido de que se trate sino también los correspondientes a otros de la Provincia. Ello no obstante, y si bien el Procurador General había afirmado en su dictamen (compartido por la Corte) que el Convenio Multilateral no prevé la posibilidad de acrecentamiento de la porción gravable de una jurisdicción frente a la falta de prueba de pago del tributo en otra u otras, lo cierto es que esto no fue -a nuestro entender- lo determinante para la resolución de la controversia, punto que fue tomado por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires como veremos debajo.

2. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y la decisión de la Corte Nacional en “YPF c/Concepción del Uruguay”

El máximo tribunal provincial se refirió a la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación recaída en “YPF c/Concepción del Uruguay” en los casos “YPF c/Municipalidad de La Matanza”(15) y “AMX c/Municipalidad de La Matanza”.(16),(17)

En el primero, la actora había iniciado acción declarativa de certeza(18) contra la Municipalidad de La Matanza, Provincia de Buenos Aires, con el objeto de que se despejase el estado de incertidumbre acerca de cuáles eran los ingresos brutos que debían considerarse a los fines de liquidar la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene(19) comunal correspondiente a los períodos fiscales 1/1997 a 2/2001. La accionante refería que ejercía actividades prácticamente en todos los municipios bonaerenses, pero que lo hacía en establecimientos u oficinas propias solo en Berisso, Ensenada, General Pueyrredón, Junín, Avellaneda, Ezeiza y La Matanza. En el resto de las comunas actuaba sin asentamiento físico propio, a través de estaciones de servicio operadas por terceros. En base a ello, había tributado la tasa en cuestión a la comuna demandada en proporción a los ingresos que le atañían a ella, y distribuido el 100% de los ingresos brutos correspondientes a la Provincia de Buenos Aires entre todos los municipios en los que desarrollaba actividades, tuviere o no local o establecimiento, pues en todos ellos obtenía ingresos. La Municipalidad de la Matanza, por su parte, había determinado de oficio la materia imponible y las obligaciones fiscales consiguientes de la actora en relación con el gravamen computando como base imponible de la gabela no solo los conceptos por ingresos brutos originados en el ámbito de su jurisdicción sino también los de otros municipios donde la empresa poseía establecimientos de su propiedad. La actora postulaba que debían computarse como base imponible del tributo solo los ingresos brutos generados en la jurisdicción de La Matanza(20), es decir, impugnaba que la comuna pretendiese que 100% de ingresos brutos provinciales se distribuyera entre los municipios en los que ella desarrollaba actividades con local o establecimiento radicado(21), pues de ese modo -afirmaba- el ejido gravaba más ingresos que los que le correspondían por disposición de su propia Ordenanza Fiscal y del Convenio Multilateral, atribuyéndose más que los generados en su jurisdicción.

Las actuaciones habían sido elevadas a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en los términos del artículo 6 de la ley Bs. As. 2961(22), entendiendo el Tribunal que la cuestión resultaba comprendida en la materia tributaria municipal cuyo conocimiento y decisión tenía atribuida, en forma transitoria, por mandato constitucional(23), por lo que había dispuesto la radicación del expediente ante sus estrados y ordenado su tramitación con arreglo a lo establecido en los artículos 322 y concordantes del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Posteriormente, la actora había solicitado la reconversión de la demanda declarativa de certeza en una acción de repetición(24), como consecuencia de haber cumplido la sentencia recaída en la causa “Municipalidad de La Matanza c/YPF SA s/apremio”, en trámite por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial N° 1 del Departamento Judicial de La Matanza, a lo cual la Suprema Corte bonaerense había hecho lugar.

El máximo Tribunal provincial rechazó la demanda por unanimidad. En su voto, el doctor Pettigiani(25) indicó que, de acuerdo a lo preceptuado en el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, en las comunas en que el contribuyente tuviese establecimiento habilitado sería posible computar, en conjunto, el 100% del monto imponible atribuible al Fisco provincial en concepto de ingresos brutos a efectos de liquidar el monto de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene(26). El magistrado sostuvo que la circunstancia de que no concurran otros municipios no desplaza la posibilidad de gravar en un 100% los ingresos provinciales, ya que la falta de participación tributaria entre más de una comuna autoriza el gravamen del 100% del monto imponible atribuible al Fisco provincial. La Corte bonaerense entendió que, de las constancias agregadas a la causa resultaba que, en el caso, concurrían los supuestos puntualizados en el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, sumado a que las condiciones en que desarrollan su actividad los agentes de comercialización de la actora no constituían una razón suficiente que permitiese legitimar un apartamiento interpretativo de la previsión normativa.(27)

En relación con lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “YPF c/Concepción del Uruguay”, que había sido introducido por la accionante, el doctor Pettigiani sostuvo que la interpretación del artículo 35 del Convenio Multilateral delineada en su decisión no contrariaba lo resuelto por el Tribunal cimero de nuestro país en la citada causa, ya que en ella “...el máximo tribunal no se pronunció sobre el alcance de dicho precepto sino que descalificó por arbitrariedad la sentencia que -según apuntó- no fue debidamente fundada. En tal sentido expresó que aquella `solo se apoya en una afirmación dogmática para resolver un punto controvertido de derecho y trasunta un análisis insuficiente de los preceptos del Convenio´...”.(28)

Por otra parte, en el segundo pleito indicado en la introducción de este acápite, la actora había interpuesto demanda contra la Municipalidad de La Matanza, Provincia de Buenos Aires, con el objeto de que se dejase sin efecto un decreto del Intendente Municipal por el cual se había confirmado la determinación de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene sobre la base imponible del 100% de los ingresos brutos atribuibles a la referida Provincia. La accionante pretendía que la distribución del 100% de los ingresos atribuibles al Fisco provincial -base imponible- se efectuase entre todos los municipios en los que desarrollaba actividades independientemente de que tuviese o no local o establecimiento habilitado o susceptible de serlo en ellos; y que, como consecuencia, la demandada liquidara la gabela teniendo en cuenta únicamente los ingresos brutos generados por su actividad en el ámbito de la Municipalidad de La Matanza. El juez de primera instancia había rechazado la acción interpuesta. Apelado el fallo por la actora, a su turno la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín lo había confirmado. Frente a ello, la actora había interpuesto recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, el que había sido concedido por la Alzada. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, por unanimidad(29) rechazó el recurso, dejando firme la sentencia, estimando que la Cámara había resuelto la cuestión aplicando correctamente su doctrina, sin que la demandante hubiera presentado razones válidas que condujeran a modificar el criterio adoptado.(30)

Acerca de la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en “YPF c/Concepción del Uruguay”, que -al igual que en el caso “YPF c/Municipalidad de La Matanza” antes visto- había sido invocada por la actora, denunciando esta una violación de la doctrina legal sentada en dicha causa, la Suprema Corte bonaerense sostuvo: “...se impone aclarar que la cita de fallos de la Corte nacional no cumple con la exigencia prevista en el artículo 279 del Código adjetivo(31), puesto que sus pronunciamientos no constituyen la doctrina legal(32) a que alude el citado precepto (doctr. causas Ac. 38.225, sent. de 1/9/1987; Ac. 41.043, sent. de 6/3/1990; Ac. 42.717, sent. de 23/7/1991; Ac. 46.142, sent. de 24/3/1992; Ac. 52.187, sent. de 19/4/1994; Ac. 58.157, sent. de 4/11/1997; Ac. 90.063, sent. de 23/11/2005; Ac. 93.927, sent. de 3/5/2006; A. 70.113, sent. de 25/9/2003, entre muchas otras), por lo que deviene el agravio sustentado con ese alcance.

Más allá de ello, y en atención a que el recurrente refiere como un argumento sustancial de su planteo la existencia de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia, aun cuando la misma no constituya doctrina legal en los términos del artículo 279 del Código Procesal Civil y Comercial, resulta oportuno establecer si, por la trascendencia del órgano decisor, es atinente a la cuestión debatida.

Cabe destacar que dicho Máximo Tribunal, al remitir al dictamen del Procurador Fiscal, se limitó -en lo que aquí concierne- a descalificar por arbitraria una determinada sentencia, advirtiendo que el Convenio Multilateral no prevé la posibilidad de acrecentamiento de la porción gravable de una jurisdicción frente a la falta de prueba de pago del tributo en otra u otras.

Tal razonamiento brevemente expuesto por el Tribunal nacional no logra tener la entidad que permita interpretarlo en ese contexto como un criterio interpretativo de lo establecido por el artículo 35 del Convenio Multilateral que -en aras de la celeridad y economía procesal- pueda ser seguido por esta Suprema Corte para resolver casos como el presente.

Es por ello que sin un criterio expreso de la Corte Suprema al respecto debe mantenerse la doctrina legal que esta Corte ha sostenido hasta el presente en la materia y a la que ya hiciera referencia...”.(33)

De esta manera, como señalásemos al final del apartado anterior, frente a planteos de contribuyentes de distintas Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires respecto de pretensiones fiscales de cobrar la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene tomando como base imponible el 100% de los ingresos brutos atribuibles a la referida Provincia, en los que los particulares invocaron lo decidido por nuestro máximo Tribunal en “YPF c/Concepción del Uruguay” y, en particular, lo afirmado por el Procurador General (compartido por la Corte) de que el Convenio Multilateral no prevé la posibilidad de acrecentamiento de la porción gravable de una jurisdicción frente a la falta de prueba de pago del tributo en otra u otras, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires sostuvo que la jurisprudencia citada no era aplicable por cuanto la Corte había revocado el fallo por arbitrariedad, mas sin expedirse sobre el fondo del asunto.

III - CONTROVERSIA SOBRE LA LEGITIMIDAD DEL COBRO DE LA TASA

1. La doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los fallos “Compañía Química”(34) y “Laboratorios Raffo”(35)

En el también recordado precedente “Compañía Química”, la actora había interpuesto demanda contra la Municipalidad de San Miguel de Tucumán, frente a la pretensión de la comuna de cobro de una tasa establecida en el artículo 120 del Código Tributario Municipal (Ordenanza N° 229/1977), por cualquier actividad comercial, industrial y de servicios por las que se usen o aprovechen las obras y demás prestaciones que hacen al progreso regular y continuo de la ciudad, en virtud de los servicios municipales de contralor, seguridad, higiene, salubridad, moralidad y de cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que prevenga, asegure y promueva el bienestar general de la población. La accionante sostenía que tal norma resultaba contraria a la Constitución Nacional pues jamás había existido un servicio concreto que le hubiera sido prestado como contraprestación de la tasa. La Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Tucumán había rechazado la demanda. Frente a ello, la demandante había llegado a la Corte Suprema de Justicia de la Nación por la vía del recurso extraordinario. Nuestro Máximo tribunal revocó el fallo apelado e hizo lugar a la acción, con fundamento en que, si bien no resulta necesario que el cobro de las tasas tenga como objetivo primordial satisfacer intereses individuales, y su validez, como la de todos los tributos, depende de un interés público que justifique su aplicación, por lo que la sola circunstancia de que el contribuyente carezca de interés en el servicio estatal no basta para eximirlo del pago de la tasa respectiva, ello presupone “la existencia de un requisito fundamental respecto de las tasas, como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente”. La norma del Código Tributario Municipal cuestionada no se ajustaba a tales principios, con sustento ellos en el artículo 17 de la Constitución Nacional, razón por la cual el cobro de la tasa pretendida devenía ilegítimo.

Por su parte, en la causa “Laboratorios Raffo”, la actora había promovido demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba frente al reclamo del ejido de cobro de la Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios (CCIES) establecida en el artículo 167 del Código Tributario Municipal(36). Tanto las instancias inferiores como el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba habían rechazado los planteos de la accionante y confirmado la legitimidad de la pretensión fiscal. En particular, el Tribunal Superior provincial, respecto de la norma del Código Tributario Municipal citada, había afirmado que la definición legal del hecho imponible allí contenido operaba como tasa o como impuesto según la modalidad de prestación de la actividad sobre la que recayera el tributo, y, en ambos casos, lo era en virtud de los servicios municipales de contralor, salubridad, higiene y asistencia social y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tendiese al bienestar general de la población. En tal contexto, la empresa había interpuesto recurso extraordinario, cuya denegación había motivado su presentación directa ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El Tribunal cimero de nuestro país, compartiendo los fundamentos de la Procuradora General y en remisión a su dictamen, hizo lugar a la queja, declaró procedente el recurso y revocó la sentencia apelada, devolviendo las actuaciones al tribunal de origen para el dictado de un nuevo pronunciamiento.

La Procuradora General había disentido con la conclusión del máximo tribunal provincial respecto de la naturaleza jurídica de la CCIES, y había afirmado que se trataba de una tasa, partiendo de la definición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de “tasa” como una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien posee una estructura jurídica análoga a la del impuesto, se diferencia de este por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, este no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquel, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en miras el interés general(37). En este sentido, la Procuradora General había destacado que la CCIES se reclamaba en virtud de los servicios municipales referidos en su presupuesto de hecho; el legislador local había diseñado el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago de la CCIES tomando en cuenta la prestación a los particulares de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales allí enumeradas, de forma no taxativa (contralor, salubridad, higiene y asistencia social y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población), y la sucesión entre la mención de las actividades gravadas, seguida de los términos “en virtud de los servicios municipales”, indicaba que la intención había sido retribuir estos servicios mediante la CCIES, exhibiendo así la vinculación directa entre hecho imponible -desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado- y una obligación tributaria extraña a la especie impositiva. En base a ello, la Procuradora General había concluido que el pago de la tasa no podía ser exigido válidamente por el Municipio a la actora, toda vez que, si bien la accionante contaba con un agente de propaganda médica que se desempeñaba en relación de dependencia, cuyo domicilio particular estaba ubicado en la ciudad de Córdoba, y la empresa había vendido sus productos en esa ciudad, para lo cual había encargado la distribución a una tercera empresa, carecía de local, depósito o establecimiento de cualquier tipo en el territorio del municipio, razón por la cual la pretensión fiscal de la demandada no se ajustaba al requisito fundamental respecto de las tasas conforme lo expuesto por nuestro Máximo Tribunal en “Compañía Química” y, en consecuencia, el cobro de la tasa devenía ilegítimo.

2. La causa “Western Union” y las diferencias con el caso “Laboratorios Raffo” según la postura de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

En esta controversia, la Municipalidad de Merlo, Provincia de Buenos Aires había determinado de oficio las obligaciones fiscales de una empresa de intermediación financiera, a través de la cual se puede enviar y recibir dinero desde, hacia y en distintos países del mundo, en relación con la Tasa por Inspección, Seguridad e Higiene(38) del ejido correspondiente a los períodos fiscales 01/2000 a 08/2005, siendo que la firma no contaba con local habilitado alguno en el territorio de la comuna para el despliegue de su actividad comercial; y que no existían inmuebles propios o alquilados por ella en el territorio de la Municipalidad de Merlo; sino que la fiscalizada desplegaba su actividad comercial dentro de cuatro locales ubicados en el Partido de Merlo pertenecientes a terceros: dos del Correo Argentino, uno en la localidad de Merlo y el otro en la de San Antonio de Padua -según lo informado por Correo Argentino, uno de propiedad de este y el otro alquilado por Correo, en los cuales Correo brindaba un servicio de transferencia por cuenta y orden de la rubrada por un pago de comisión-, otro de la empresa Credilogros Cía. Financiera y otro de la firma Compañía Financiera Argentina SA, estas haciendo las veces de agentes comerciales de la entidad en función de una comisión(39). Frente a ello, la empresa había interpuesto demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Merlo, con el objeto de que se declarase la nulidad del acto determinativo de oficio, solicitando además la repetición de las sumas abonadas en concepto de la gabela.

El Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 de Morón había hecho lugar a la demanda. Para así resolver, la sentenciante, basándose en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Compañía Química”, había entendido que, al no contar la actora con locales en el ejido de la Municipalidad de Merlo para el despliegue de su actividad comercial, no se había configurado el hecho imponible de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene, ni resultaba la accionante ser sujeto pasivo del tributo en tanto la comuna no había estado en condiciones de prestar efectiva o potencialmente el servicio de inspección destinado a preservar la seguridad, salubridad, e higiene en relación con la actividad comercial señalada. La jueza había referido que “mal pueden cobrarse tasas municipales a actividades industriales, comerciales o de servicios en aquellas jurisdicciones en las que el contribuyente no posee un local para desplegarlas, ya que en tal caso no puede prestarse el servicio público que justifica la pretensión tributaria”.

Apelado el fallo por el municipio, a su turno la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín había hecho lugar parcialmente al recurso y -en lo que aquí interesa- revocado parcialmente la sentencia de grado en cuanto había considerado que, en el caso, no se había configurado el hecho imponible establecido en la Ordenanza Fiscal sobre la tasa en cuestión. La Cámara había resaltado que se encontraba fuera de discusión el hecho de que la Municipalidad de Merlo tenía organizado un servicio de inspección en seguridad e higiene de comercios, industrias y establecimientos localizados dentro del ejido municipal(40), y que “...la Ordenanza Fiscal, como luce de su texto, grava el establecimiento, el `local´, en el sentido de la estructura comercial propiamente considerada en donde se desarrolla la actividad mercantil ... De modo tal que, teniendo en cuenta esa tipificación del hecho imponible que efectúa la norma aplicable, no puede dudarse de que, en razón de la naturaleza comercial de la actividad realizada en los locales en cuestión, el titular del negocio comercial -Western Union Financial Services Argentina SRL- está obligado a pagarla. En definitiva, acreditada la existencia de varios locales en el Partido de Merlo en donde la actora ejerce su actividad, no se advierte que el desarrollo de la actividad comercial sin una específica habilitación municipal sea fundamento válido para eximirse del pago de la tasa reclamada...”.(41)

Contra la decisión de la Alzada, la actora había interpuesto recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, el que había sido concedido por la Cámara, llegando así el expediente a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. El Tribunal cimero provincial rechazó el recurso, dejando firme la sentencia, con fundamento en que los agravios expresados por la apelante no habían logrado demostrar que la decisión hubiera incurrido en un error de juzgamiento.(42)

Acerca del criterio sentado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Laboratorios Raffo”, que había sido invocado por la accionante, la Suprema Corte bonaerense sostuvo que ello no descalificaba la conclusión central del a quo. El Tribunal cimero provincial señaló que, en el citado precedente, se había censurado la pretensión de cobro de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba respecto de la CCIES en virtud de la configuración normativa de la gabela, que se había descalificado por “...desbordar los confines jurisprudenciales de las tasas retributivas de servicios...”, y en tanto se había acreditado que el sujeto requerido había vendido sus productos en la referida ciudad, pero a través de un agente de propaganda médica que se desempeñaba en relación de dependencia, cuyo domicilio particular estaba ubicado en la Ciudad de Córdoba, encargando la distribución a una tercera empresa. El Máximo Tribunal de la Provincia de Buenos Aires destacó que ambas circunstancias del caso “Laboratorios Raffo” diferían de las analizadas en el pleito a resolver por dos motivos. El primero era que en autos se encontraba debidamente acreditado que la comuna demandada había establecido la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene en su Ordenanza Fiscal, siendo que su hecho imponible se configuraba por los servicios específicos de inspección destinados a preservar la seguridad y salubridad e higiene, efectuados en locales, establecimientos u oficinas, donde se desarrollen actividades sujetas al poder de policía municipal, como las comerciales, industrias, de locación de obras y servicios, de oficios, negocios, aun cuando se trate de servicios públicos o cualquier otra actividad de características similares a las enunciadas, y, a su vez -conforme lo señalado por la Cámara-, se encontraba fuera de discusión el hecho de que la Municipalidad de Merlo tenía organizado un servicio de inspección en seguridad que involucraba el hecho imponible descripto, por lo que ello disipaba en este caso “...las críticas a la generalidad de la gabela cordobesa que efectuó la Corte Suprema...”. El segundo motivo era que tampoco eran asimilables, a criterio del juez, las circunstancias subjetivas del contribuyente requerido en esta causa a las del sujeto en autos “Laboratorios Raffo”, toda vez que aquí, en el informe del Fisco, se dejaba constancia de que “...el presentante realiza actividades de intermediación financiera dentro del distrito, en locales fehacientemente identificados con la explotación económica que ejerce, ubicados dentro de los establecimientos pertenecientes, entre otros, a Correo Argentino y a Cía. Financiera Argentina ... todos con identificación externa visible y logotipo propio que indubitablemente anuncia, promociona y evidencia el sustento territorial necesario...”. Tal situación, según el criterio del Tribunal, marcaba una diferencia notable con la plataforma fáctica mencionada en el fallo “Laboratorios Raffo”, en donde se había constatado que la actividad se desarrollaba sin un local de acceso público, por lo que, en “Western Union”, había quedado probado el sustento territorial necesario que habilitaba la imposición de la tasa en tanto se trataba de locales comerciales de acceso público(43). Poniendo de relieve el máximo tribunal provincial asimismo que “...la mera cita de fallos de la Corte nacional no cumple con la exigencia prevista en el artículo 279 del Código Procesal Civil y Comercial, puesto que tales pronunciamientos no constituyen la doctrina legal a que alude el citado precepto (doct. causas Ac. 38.225, sent. de 1/9/1987; Ac. 41.043, sent. de 6/3/1990; Ac. 42.717, sent. de 23/7/1991; Ac. 46.142, sent. de 24/3/1992; Ac. 52.187, sent. de 19/4/1994; Ac. 58.157, sent. de 4/11/1997; Ac. 90.063, sent. de 23/11/2005 y Ac. 93.927, sent. de 3/5/2006; entre muchas otras)...”.(44)

Contra la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, la actora había interpuesto recurso extraordinario el cual, denegado, había motivado que aquella acudiese en queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

IV - EL FALLO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN EL CASO “WESTERN UNION”

Nuestro Máximo Tribunal entendió que las cuestiones debatidas encontraban adecuada respuesta en la doctrina emanada de la causa “Municipalidad de Concordia c/Nación AFJP”(45) por lo que, remitiéndose a los fundamentos allí expuestos, resolvió hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y dejar sin efecto la sentencia apelada, mandando las actuaciones al tribunal de origen para el dictado de un nuevo pronunciamiento de conformidad con aquella.

En la referida controversia, la Municipalidad de Concordia, Provincia de Entre Ríos, había iniciado juicio de ejecución fiscal contra una Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones por el cobro de una suma de dinero en concepto de la Tasa por Inspección de Higiene, Sanitaria, Profilaxis y Seguridad(46) comunal correspondiente a los períodos Enero a Junio de 1996 y Enero de 1997. La ejecutada había opuesto las excepciones de inhabilidad de título y de prescripción. La primera se basaba en que carecía de local habilitado en el ejido de la Municipalidad de Concordia, siendo su única vinculación con dicha jurisdicción el hecho de tener ciertos afiliados domiciliados allí, a quienes atendía un empleado del Banco de la Nación Argentina, en un mostrador ubicado en la sucursal que esa entidad bancaria poseía en la ciudad. En esta línea, la ejecutada esgrimía un contrato de comodato que había celebrado con el Banco de la Nación Argentina, por el cual este le había cedido un espacio de su inmueble de la Ciudad de Concordia, donde había ubicado un escritorio desde el cual un promotor, también empleado del Banco, brindaba asistencia para afiliaciones, traspasos, tramitaciones, otorgamiento y pago de prestaciones y otros trámites. En base a ello, la demandada denunciaba que no pudo haberle sido prestado ningún servicio concreto e individualizado en los términos de la asentada doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Compañía Química”, pues carecía de local o personal propio en el municipio; y que, en caso de haberse brindado algún servicio, este habría sido recibido por el Banco, quien era el titular de la propiedad del local a inspeccionar y quien se encontraba obligado a mantener el recinto en condiciones de seguridad e higiene. Admitir la pretensión fiscal, según el planteo de la ejecutada, implicaría que, por una misma fiscalización realizada en un único local, se cobraría dos veces el mismo tributo y en virtud del mismo hecho imponible. El Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil N° 74 había dictado sentencia rechazando las defensas planteadas y mandando llevar adelante la ejecución. Apelado el fallo, a su turno la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Capital Federal (Sala C) lo había confirmado. Disconforme, la ejecutada había interpuesto recurso extraordinario, cuya denegatoria había originado su presentación directa ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La Corte, compartiendo los fundamentos de la Procuradora General, resolvió hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y dejar sin efecto la sentencia apelada, devolviendo la causa al tribunal de origen para el dictado de un nuevo pronunciamiento con arreglo a su decisión.

En su dictamen, la Procuradora General había sostenido que el fallo apelado no satisfacía la necesidad de ser derivación del derecho vigente con adecuada referencia a los hechos de la causa, por lo que devenía arbitrario, en virtud de que el tribunal no había tratado y resuelto adecuadamente la defensa fundada en la inhabilidad de título por inexistencia de deuda, y había eludido el tratamiento del planteo de la ausencia de local, con el argumento de que ello excedía el estrecho marco del proceso ejecutivo cuando, en rigor, para la Procuradora General, la solución definitiva del caso solo requería verificar estos extremos a la luz de los antecedentes agregados a la causa y de las respuestas dadas por el propio Municipio. Más cuando, según había agregado la Procuradora General, el Tribunal cimero de la Nación “...ha calificado de inaceptable que el Estado pretenda el cobro de tasas por la existencia de dos actuaciones diferenciadas por el fin que persiguen pero iguales en relación con la actividad material en que consisten, como sería, en el sub iudice, la comprobación de las condiciones de seguridad e higiene de idéntico local y personal (in re M. 372, L. XXXIX, “Massalín Particulares SA c/Tierra del Fuego, Provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad”, sent. del 21/3/2006)(47)...” En esta línea, la Procuradora General había señalado que el Municipio no había alegado, ni mucho menos demostrado, haber dividido el pago de la tasa correspondiente a los servicios brindados al inmueble y al personal del Banco de la Nación entre este y la ejecutada, en función de las prestaciones concretas e individualizadas que afirmaba haber efectuado a cada uno de ellos, ni tampoco haber devuelto la gabela percibida en exceso de la entidad financiera en pago por los servicios prestados a la recurrente, o haber iniciado de oficio las actuaciones administrativas tendientes a tal fin, “...como sería su deber al advertir el pago de un tributo sin causa, dada la obligación de obrar de manera leal, franca y pública que ha de presidir toda actuación estatal...”.

Tal es la doctrina sentada en la causa “Municipalidad de Concordia c/Nación AFJP”, a la cual nuestro Máximo Tribunal se remitió a la hora de resolver el pleito “Western Union” y en base a la cual hizo lugar a la queja, declaró procedente el recurso extraordinario y dejó sin efecto la sentencia apelada, mandando las actuaciones al tribunal de origen para el dictado de un nuevo pronunciamiento de conformidad con aquella, si bien -al igual que lo que apuntásemos respecto de “YPF c/Municipalidad de Concepción del Uruguay”-, en definitiva, en “Municipalidad de Concordia c/Nación AFJP” el fallo apelado fue dejado sin efecto por aplicación de la doctrina de arbitrariedad de sentencias, pero sin expedirse -concretamente- sobre el fondo de la cuestión.

V - REFLEXIONES FINALES

Como hemos visto a lo largo de estas líneas, en su aplicación práctica, la tasa que muchos municipios de nuestro país exigen por la prestación de un servicio consistente en la realización de inspecciones destinadas a constatar y preservar la seguridad, salubridad e higiene en locales, establecimientos u oficinas destinados al ejercicio de actividades industriales, comerciales y de servicios (llamada indistintamente, según la jurisdicción de que se trate, Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene; Contribución que incide sobre la Industria, el Comercio y las Empresas de Servicios; Tasa por Inspección Sanitaria, Higiene, Profilaxis y Seguridad; entre otras denominaciones), es susceptible de generar controversias judiciales cuyas resoluciones pueden ser disímiles aún en las máximas instancias de los tribunales de nuestro país. En los casos “YPF c/Municipalidad de La Matanza” y “AMX c/Municipalidad de La Matanza”, en los que se discutía si la comuna demandada podía liquidar la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene computando como base imponible los ingresos brutos generados en su jurisdicción y los pertenecientes a los de otras de la Provincia de Buenos Aires, la Suprema Corte provincial sostuvo que, de lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “YPF c/Concepción del Uruguay” -en los que se discutía si la Municipalidad de Concepción del Uruguay podía liquidar la Tasa por Inspección Sanitaria, Higiene, Profilaxis y Seguridad computando como base de cálculo de la gabela, aquellos ingresos brutos que la empresa había obtenido en su jurisdicción más los de otros de la Provincia de Entre Ríos-, no podía inferirse un criterio que pudiese ser seguido por la Corte bonaerense en razón de que, si bien el Procurador General había afirmado en su dictamen en la referida causa (compartido por el Tribunal cimero de nuestro país) que el Convenio Multilateral no prevé la posibilidad de acrecentamiento de la porción gravable de una jurisdicción frente a la falta de prueba de pago del tributo en otra u otras, ese Tribunal Supremo revocó el fallo por arbitrariedad, mas sin expedirse sobre el fondo del asunto. Por otra parte, en el pleito “Western Union”, en el que se cuestionaba si la Municipalidad demandada podía reclamar a la empresa el pago de la tasa aún cuando la firma no contaba con local habilitado alguno en el territorio de la comuna para el despliegue de su actividad comercial, sino que la ejercía en locales pertenecientes a terceros, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires afirmó que el precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “Laboratorios Raffo” no resultaba de aplicación, porque tanto el diseño legislativo de la gabela como las circunstancias de hecho de ambos casos eran distintos. Ahora, nuestro Máximo Tribunal en la causa “Western Union” revocó la decisión del Tribunal cimero bonaerense y mandó las actuaciones de vuelta al tribunal de origen para el dictado de un nuevo pronunciamiento, conforme la doctrina de la sentencia “Municipalidad de Concordia c/Nación AFJP”, en la que, por su parte, había resuelto en idéntico sentido respecto de la pretensión fiscal de la comuna de cobrar la tasa por parte de una Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones que no tenía local o establecimiento alguno dentro del territorio comunal, sino que ejercía su actividad a través de un mostrador o escritorio ubicado en una entidad bancaria situado en la jurisdicción. Habrá que ver qué resuelve -eventualmente, de volver a sus estrados la causa- el máximo Tribunal de la Provincia de Buenos Aires al emitir el pronunciamiento ordenado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación con motivo del reenvío(48), ya que, si bien en reiteradas oportunidades la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires sostuvo que las sentencias de nuestro Tribunal cimero nacional no constituyen la “doctrina legal” que habilita la procedencia del recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la referida provincia(49), y/o se apartó directamente de lo resuelto por aquel Tribunal Supremo, en la causa “Western Union” refirió que la doctrina del fallo “Laboratorios Raffo” no era aplicable no por estos motivos sino porque directamente eran distintas las circunstancias de hecho y el diseño legislativo de la tasa, es decir, terminó siendo -en definitiva- una cuestión de hecho y prueba.

 

Notas:

(1) Generalmente, las municipalidades de una misma provincia adoptan una misma o semejante denominación, pero no siempre es así (Llanos, Gonzalo J.: “La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. II - Cap. XIV - Bs. As. - 2008 - págs. 668/702, en particular pág. 669)

(2) Los municipios otorgan diversas denominaciones a las tasas cuyo hecho imponible contempla este servicio; según la provincia, encontramos: 1. Buenos Aires: Tasa por Inspección, Seguridad e Higiene; 2. Santa Fe: Derecho de Registro e Inspección; 3. Córdoba: Contribución por Actividades Comerciales; 4. Entre Ríos: Tasa por Inspección de Higiene, Sanitaria, Profilaxis y Seguridad; 5. Salta: Tasa por Actividades Varias; 6. Misiones: Derecho de Inspección, Registro y Contralor [Revilla, Pablo J. M.: “Sujeción de las municipalidades a la normativa provincial y al derecho intrafederal (art. 35 del Convenio Multilateral). Exigencia de sustento territorial en la tasa”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. I - Cap. X - Bs. As. - 2007 - págs. 395/425, en particular pág. 396]

(3) Llanos, Gonzalo J.: “La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. II - Cap. XIV - Bs. As. - 2008 - págs. 668/702, en particular págs. 669/70

(4) Revilla, Pablo J. M.: “Sujeción de las municipalidades a la normativa provincial y al derecho intrafederal (art. 35 del Convenio Multilateral). Exigencia de sustento territorial en la tasa”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. I - Cap. X - Bs. As. - 2007 - págs. 395/425, en particular pág. 396; y Llanos, Gonzalo J.: “La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. II - Cap. XIV - Bs. As. - 2008 - págs. 668/702, en particular págs. 670/1

(5) Llanos, Gonzalo J.: “La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. II - Cap. XIV - Bs. As. - 2008 - págs. 668/702, en particular págs. 670/7

(6) Revilla, Pablo J. M.: “Sujeción de las municipalidades a la normativa provincial y al derecho intrafederal (art. 35 del Convenio Multilateral). Exigencia de sustento territorial en la tasa”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. I - Cap. X - Bs. As. - 2007 - págs. 395/425, en particular pág. 396

(7) Llanos, Gonzalo J.: “La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. II - Cap. XIV - Bs. As. - 2008 - págs. 668/702, en particular págs. 688/9

(8) Revilla, Pablo J. M.: “Sujeción de las municipalidades a la normativa provincial y al derecho intrafederal (art. 35 del Convenio Multilateral). Exigencia de sustento territorial en la tasa”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. I - Cap. X - Bs. As. - 2007 - págs. 395/425, en particular pág. 396

(9) Llanos, Gonzalo J.: “La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. II - Cap. XIV - Bs. As. - 2008 - págs. 668/702, en particular págs. 693/4

(10) Llanos, Gonzalo J.: “La Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, en Bulit Goñi, Enrique G. (Dir.): “Tasas Municipales” - Ed. LexisNexis - T. II - Cap. XIV - Bs. As. - 2008 - págs. 668/702, en particular pág. 679

(11) Ordenanza N° 2.980 - Código Tributario Municipal de Concepción del Uruguay, Parte Especial, Título II “Tasa por Inspección Sanitaria, Higiene, Profilaxis y Seguridad”, art. 7: “La Tasa prevista por este Título es la prestación pecuniaria correspondiente a los siguientes servicios: a) Registro y Control de actividades empresarias, comerciales, profesionales, científicas, industriales, de servicios y oficios, y toda otra actividad a título oneroso. b) De preservación de salubridad, moralidad, seguridad e higiene. c) Demás servicios por los que no se prevean gravámenes especiales”. Art. 8: “La Tasa prevista en este Título deberá abonarse por el ejercicio en el Municipio, en forma habitual y a título oneroso, lucrativo o no, de las actividades citadas en el inciso a) del artículo anterior, cualquiera sea la naturaleza del sujeto que la desarrolle”. En este trabajo y salvo en lo que específicamente se indique, referiremos a los textos vigentes (Códigos Tributarios Municipales, Ordenanzas Fiscales, Ordenanzas Tributarias) sin perjuicio de los períodos fiscales involucrados en cada uno de los respectivos casos, a mero modo ilustrativo y orientador

(12) Ordenanza N° 2.980 - Código Tributario Municipal de Concepción del Uruguay, Parte Especial, Título II “Tasa por Inspección Sanitaria, Higiene, Profilaxis y Seguridad”, art. 9: “La Tasa se determinará sobre el total de ingresos brutos devengados durante el período fiscal, salvo que se establezcan alícuotas diferenciales de acuerdo a escalas progresivas de montos imponibles...”

(13) “ETMO Remolcador Guaraní SACI c/Provincia de Buenos Aires s/repetición” - CSJN - 28/7/1977 - Cita digital EOLJU124720A. El fallo versaba sobre una demanda de repetición iniciada por una empresa de transporte interjurisdiccional, que explotaba una línea de transporte automotor de pasajeros entre la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires, contra la referida Provincia, con el objeto de obtener la repetición de una suma de dinero abonada en concepto del entonces Impuesto provincial a las Actividades Lucrativas (hoy impuesto sobre los ingresos brutos) aplicado por la demandada, por ser el gravamen incompatible con la cláusula del comercio contenida en el entonces art. 67, inc. 12), CN [hoy art. 75, inc. 13)]. La CSJN hizo lugar a la demanda. En lo que interesa a esta colaboración, nuestro Máximo Tribunal señaló que la circunstancia de haber practicado la Provincia de Buenos Aires la liquidación del tributo con arreglo a lo establecido por el Convenio Multilateral de 1964, resultaba irrelevante para darle a aquél sustento constitucional, “...pues dicho acuerdo suscripto entre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las provincias -cuya finalidad fue la de fijar a cada uno de los respectivos fiscos una determinada esfera de imposición cuando una actividad lucrativa es ejercida en más de una jurisdicción y el monto de los ingresos brutos deba atribuirse a varios de ellos- ningún efecto ha podido tener frente a la potestad legislativa reservada exclusivamente al Congreso Nacional de `reglar el comercio marítimo y terrestre con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí´ [art. 67, inc. 12), CN]...”. Bulit Goñi indica que el Convenio Multilateral de 1964 fue el tercer antecedente del Convenio Multilateral, previo a la aprobación del texto vigente del 18/8/1977 (Bulit Goñi, Enrique G.: “Convenio Multilateral” - Ed. Depalma - Bs. As. - 1992 - pág. 14), motivo por el cual entendemos que el Procurador General citó en su dictamen la sentencia brevemente comentada en esta nota

(14) Tal el nombre que recibe la Tasa por Inspección Sanitaria, Higiene, Profilaxis y Seguridad de la Municipalidad de Concepción del Uruguay en algunas comunas de la Provincia de Buenos Aires (ver La Matanza, Ordenanza Fiscal N° 24.915/17 para el año 2018, Título Segundo, Parte Especial, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”; Morón, Ordenanza Fiscal para el año 2018, Título II, Capítulo 4 “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”; Merlo, Ordenanza Fiscal N° 5.493 para el año 2018, Título II, Parte Especial, Capítulo XVII “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”; Quilmes, Ordenanza N° 12.821/2017 Fiscal y Tributaria para el año 2018, Sección Segunda, Parte Especial, Título Cuarto “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”; Lomas de Zamora, Ordenanza Fiscal N° 16.439/2018 para el año 2018, Título II, Parte Especial, Capítulo XXIII “Tasa de Inspección de Salud, Seguridad e Higiene”; San Isidro, Ordenanza N° 8.964 Ordenanza Fiscal del año 2018, Título II, Disposiciones Especiales, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Comercios e Industrias”; Vicente López, Ordenanza N° 26.387 para el año 2018, Título II, Parte Especial, Capítulo Quinto “Tributo por Inspección de Seguridad e Higiene”; La Plata, Código Tributario Ordenanza N° 11.420, Parte Especial, Título V “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”; Mar del Plata, Ordenanza N° 22.594 para el año 2018, Anexo I, Libro Segundo - Parte Especial, Título IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, por citar algunos ejemplos.), como señalásemos en las notas 6. y 7. de esta colaboración

(15) “YPF SA c/Municipalidad de La Matanza s/Demanda contencioso administrativa” - SCBA - 20/9/2017 - Cita digital EOLJU184032A

(16) “AMX Argentina SA c/Municipalidad de La Matanza. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 9/5/2018 - Cita digital EOLJU185309A

(17) En un artículo anterior hemos desarrollado estas causas aunque tratando -en dicha oportunidad- otras cuestiones; Canobbio, M. Julieta: “La cuestión de la prueba de la normativa fiscal municipal en los casos planteados ante los tribunales de la Provincia de Buenos Aires” - ERREPAR - PIBA - N° 114 - agosto/2018 - Cita digital EOLDC098208A

(18) En los términos del art. 322, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación

(19) Ordenanza Fiscal de La Matanza 24915/2017 para el año 2018, Título Segundo, Parte Especial, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, art. 140: “Hecho imponible. Por los servicios de inspección destinados a preservar la seguridad, salubridad e higiene en comercios, industrias, depósitos de mercaderías o bienes de cualquier especie, toda actividad de servicios o asimilables a tales, servicios públicos explotados por entidades privadas, estatales, provinciales, autárquicas y/o descentralizadas y/o de capital mixto que realicen actividades económicas que se desarrollen en locales, establecimientos, oficinas y/o cualquier otro lugar aunque el titular del mismo por sus fines fuera responsable exento, se desarrollen en forma accidental, habitual, susceptible de habitualidad o potencial, aun cuando fuera ejercida en espacios físicos habilitados por terceros, y/o toda actividad lucrativa que se ejerza en jurisdicción del Municipio, realizada en espacio público o privado, se abonará la tasa establecida en esta ordenanza”

(20) Ordenanza Fiscal de La Matanza 24915/2017 para el año 2018, Título Segundo, Parte Especial, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, art. 141: “Base imponible. El gravamen de la presente tasa se liquidará a base de los ingresos brutos devengados durante el período fiscal, cualesquiera fuera el sistema de comercialización y/o registración contable. Se considera ingreso bruto a los efectos de la determinación de la base imponible, al monto total expresado en valores monetarios devengados en concepto de ventas y/o cesiones y/o permutas de bienes, servicios, comisiones, intereses, honorarios, compensaciones de servicios, transacciones en especies y/o cualquier otro ingreso facturado bajo cualquier denominación. En aquellas operaciones en que no se fijaren valores dinerarios se estará al valor de plaza de los bienes transferidos a la fecha de tradición de los mismos”

(21) Ordenanza Fiscal de La Matanza 24915/2017 para el año 2018, Título Segundo, Parte Especial, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, art. 153: “Actividades en varias jurisdicciones. Cuando un contribuyente desarrolle actividades en más de un Municipio de la Provincia de Buenos Aires, la distribución de la totalidad de la base provincial se llevará a cabo solo entre los Municipios en los que el contribuyente cuente con local o establecimiento, en la forma y condiciones que establezca el Departamento ejecutivo por vía reglamentaria”

(22) Código de Procedimiento en lo Contencioso Administrativo (Código Varela), promulgada el 22/12/1905: “Conflictos jurisdiccionales. Cuando se produzca algún conflicto de jurisdicción entre un tribunal ordinario de la Provincia y la Suprema Corte como tribunal de lo contencioso-administrativo, las partes podrán entablar la contienda ante esta misma Corte, la que resolverá el incidente, causando ejecutoria, su decisión”

(23) Constitución de la Provincia de Buenos Aires, arts. 166 in fine y 215, 2° parte. El primero, dentro de la Sección VI “Poder Judicial”, Capítulo III “Administración de Justicia”, disponía: “...Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”; mientras que el segundo, dentro de las “Disposiciones Transitorias”, establecía lo siguiente: “...Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalización (corresponde al art. 166)”. El fuero Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires fue creado en 1998 por Ley Bs. As. 12074 (BO Bs. As.: 23.519 del 26 y 27/1/1998), y se dispuso que los Juzgados de Primera Instancia comenzarían a funcionar a partir del 15/12/2003, fijándose como plazo máximo para el funcionamiento pleno del fuero el 31/3/2004 (L. Bs. As. 12.074, art. 27, txt. s/L. Bs. As. 13101 -BO Bs. As.: 24.791 del 19/9/2003-)

(24) Conforme lo previsto en el art. 551, Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires

(25) Al que habían adherido los doctores Soria, Negri y Kogan

(26) “YPF SA c/Municipalidad de La Matanza s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 20/9/2017 - Cita digital EOLJU184032A, voto del doctor Pettigiani, Consid. V. 2.

(27) “YPF SA c/Municipalidad de La Matanza s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 20/9/2017 - Cita digital EOLJU184032A, voto del doctor Pettigiani, Considerando V. 3. Cabe destacar que, en su redacción original, la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Prov. de Bs. As. en su art. 226, inc. 17) (dentro del Capítulo VI “De los recursos municipales”) lo siguiente: “Constituyen recursos municipales los siguientes impuestos, tasas, derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas:...17) Inscripción e inspección de mercados, puestos de abasto, negocios que expendan bebidas alcohólicas y cualquier clase de industria o comercio...”. Posteriormente, este inciso fue modificado por la L. Bs. As. 14393 [BO Bs. As.: 26.954 (Suplemento) del 19/11/2012, modificación vigente a partir del 1/1/2013 según lo dispuesto en el art. 111 de la norma], a través de su art. 94, quedando redactado del modo que sigue: “Art. 226, inc. 17): Inscripción e inspección de seguridad, salubridad e higiene en establecimientos u oficinas, en los que se desarrolle actividades comerciales, industriales, servicios, científicas y toda otra actividad, cuando exista local, establecimiento y/u oficina habilitado o susceptible de ser habilitado, situado dentro del ejido del Municipio...”. Esto significa que, con anterioridad a la reforma, la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene podía ser aplicada a cualquier clase de industria o comercio desarrollado en el ejido municipal y, a partir de la modificación normativa, ello se supedita a la existencia de local habilitado o susceptible de serlo. Por lo tanto, a partir de la reforma se requiere la existencia de local habilitado o susceptible de serlo para poder la comuna gravar con la tasa, y la distribución de la carga tributaria se realiza entre los municipios que cumplen con tal requisito, aunque el contribuyente desarrolle actividad en otros en los que solamente despliega actividad pero sin local habilitado o susceptible de serlo. Se planteó la discusión de si, para la liquidación e ingreso del gravamen por períodos fiscales anteriores a la vigencia de la reforma introducida por la L. Bs. As. 14393, el contribuyente debía distribuir sus ingresos entre todas las jurisdicciones municipales en las que desarrollase su actividad comercial, o si debía hacerlo solo entre aquellas en las que tuviese local habilitado o susceptible de serlo. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires entendió en el caso en análisis que el criterio de local habilitado o susceptible de serlo se extendía retroactivamente a períodos fiscales anteriores al 1/1/2013 (fecha de entrada en vigencia de la modificación introducida por la L. Bs. As. 14393), sosteniendo que “...la L. 14.393 modificó el inc. 17), art. 226, DL 6769/1958 ... y con ello ratificó, en cierto sentido, la aplicación del mentado art. 35 in fine del Convenio Multilateral del modo propiciado en autos...” (del voto del Dr. Pettigiani, Consid. V. 3.). Sin extendernos en esta cuestión a fines de no excedernos en los límites de esta colaboración, remitimos a un trabajo más que interesante sobre el tema de Condorelli, Enrique L. y Chicolino, Ricardo M.: “Inconstitucionalidad de los párrafos segundo y tercero del artículo 35 del Convenio Multilateral” - ERREPAR - DTE - T. XXXIX - abril/2018 - pág. 373 - Cita digital EOLDC097559A

(28) “YPF SA c/Municipalidad de La Matanza s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 20/9/2017 - Cita digital EOLJU184032A, voto del Dr. Pettigiani, Consid. V. 4.

(29) “AMX Argentina SA c/Municipalidad de La Matanza. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 9/5/2018 - Cita digital EOLJU185309A, voto del Dr. De Lázzari, al que habían adherido los doctores Soria, Pettigiani y Negri

(30) “AMX Argentina SA c/Municipalidad de La Matanza. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 9/5/2018 - Cita digital EOLJU185309A, voto del Dr. De Lázzari, Consid. III.1.a.

(31) Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, DL 7.425/1968, Libro I “Disposiciones Generales”, Título IV “Contingencias Generales”, Capítulo V “Recursos Extraordinarios”, art. 279: “Plazo y formalidades. El recurso deberá interponerse por escrito, ante el Tribunal que haya dictado la sentencia definitiva y dentro de los diez días siguientes a la notificación. Tendrá que fundarse necesariamente en alguna de las siguientes causas: 1. Que la sentencia haya violado la ley o doctrina legal. 2. Que la sentencia haya aplicado erróneamente la ley o la doctrina legal. El escrito por el que se deduzca deberá contener, en términos claros y concretos, la mención de la ley o de la doctrina que se repute violada o aplicada erróneamente en la sentencia, indicando igualmente en qué consiste la violación o el error”

(32) La doctrina legal a que hace referencia la norma es la de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (ver Giannini, Leandro J.: “La doctrina del absurdo en la experiencia de la Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires” - Rev. Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales - Universidad Nacional de La Plata - Año 13 - N° 46 - 2016 - ISSN 0075-7411 - pág. 466). En los fallos citados, el Tribunal sostuvo: “Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación no constituyen la `doctrina legal´ a que se refiere el art. 279 del Código Procesal Civil ni tampoco resultan vinculantes” (“Conde, Nélida c/Schiarino y Monroy, Mirta Edith y Schiarino Monroy, Silvia Ethel s/reconocimiento, disolución y liquidación de hecho, rendición de cuentas”, Ac. 38.225, sent. del 1/9/1987; “Ganaderos de Toay c/Frigorífico Pehuajó SA s/cobro hipotecario”, Ac. 41.043, sent. del 6/3/1990; “Cardozo de Terfin, María Teresa c/Anzizar SA. Concurso s/incidente de impugnación”, Ac. 42.717, sent. del 23/7/1991; “Camino de Caveggia, Joaquina y otros c/Patané, Oscar y otra s/Reivindicación”, Ac. 46.142, sentencia del 24/3/1992; “Tonelli, Ideler Santiago y otro c/Veck, Horacio Ramón y otro s/Daños y perjuicios”, Ac. 52.187, sent. del 19/4/1994; “M., A. N. c/C., N. R. y otra s/nulidad matrimonial”, Ac. 58.157, sent. del 4/11/1997); “La mención de fallos de distintos tribunales no resulta eficaz para fundamentar el recurso de inaplicabilidad de ley, porque ellos no constituyen la `doctrina legal´ a la que alude el art. 279, CPCC” (“Bronzi, Mónica Patricia c/Círculo Médico de Morón s/Cumplimiento de contrato”, Ac. 90.063, sent. del 23/11/2005); “La doctrina legal que hace viable el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley es la producida por esta Suprema Corte mediante la interpretación de las normas que han regido la relación sustancial debatida en una determinada controversia, y no la que deriva de otros tribunales, aún de la Corte Nacional, por lo que devienen inatendibles los agravios sustentados sobre la base de fallos emanados de otros tribunales” (“J., A. c/A., V. A. s/Daños y perjuicios”, Ac. 93.927, sent. del 3/5/2006); “La cita de fallos de la Corte nacional no cumple con la exigencia prevista en el art. 279 del Código adjetivo, puesto que sus pronunciamientos no constituyen la doctrina legal a que alude el citado precepto” (“Reviello, Roberto A. c/Municipalidad de Merlo s/Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley”, Ac. 70.113, sent. del 25/9/2013). En otros pronunciamientos la Suprema Corte provincial afirmó que “...el acatamiento que los tribunales hacen a la doctrina legal de esta Corte responde al objetivo del recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, esto es, procurar y mantener la unidad en la jurisprudencia, y este propósito se frustraría si los tribunales de grado, apartándose del criterio de la Corte, insistieran en propugnar soluciones que irremisiblemente habrían de ser casadas. Esto no significa propiciar un ciego seguimiento a los pronunciamientos de esta Corte, ni un menoscabo del deber de los jueces de fallar según su creencia y conciencia, pues les basta -llegado el caso- dejar a salvo sus opiniones personales...”; “...la doctrina legal a que alude el art. 279 del Código Procesal es la producida por esta Suprema Corte mediante la interpretación de las normas que han regido la relación sustancial debatida en una determinada controversia...” (“Basconsellos de Martínez, Ester c/Carballo, Gerónimo Ismael y Lua Seguros La Porteña SA s/daños y perjuicios”, C. 101.548, sent. del 14/4/2010; del voto del Dr. Pettigiani, al que adhirieron los Dres. Negri, Kogan y Soria, publicado en Boletín InfoJUBA N° 64, mayo/2010); “...los precedentes de la Cámara Nacional de Comercio a los que se acude, no pueden conformar el sustento de una pretensa violación de doctrina legal en los términos del art. 279 del Código Procesal Civil y Comercial, en tanto únicamente tiene tal cualidad la que emana de esta Corte y no la que resulta de otros órganos jurisdiccionales...” (“Promotora Fiduciaria SA c/Botter, Juan Carlos y otro s/incidente de revisión”, C. 111.698, sent. del 8/8/2012; voto del Dr. Hitters, mayoría, publicado en Boletín InfoJUBA N° 90, setiembre/2012); “...la doctrina que hace viable el recurso de inaplicabilidad de ley es la producida por la Suprema Corte mediante la interpretación de las normas que han regido la relación sustancial debatida en una determinada controversia y no la que deriva de la jurisprudencia de otro tribunal, la cual, por muy respetable que resulte, es inhábil para abrir la casación...” (“Enrique, René Hernán c/Telplasa SA y otros s/despido”, L. 95.751, sentencia del 11/7/2012; voto del Dr. Hitters, sin disidencias, publicado en Boletín InfoJUBA N° 90, setiembre/2012)

(33) “AMX Argentina SA c/Municipalidad de La Matanza. Pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 9/5/2018 - Cita digital EOLJU185309A, voto del Dr. De Lázzari, Consid. III.2.

(34) “Compañía Química SA c/Municipalidad de Tucumán s/recurso contencioso administrativo y acción de inconstitucionalidad” - CSJN - 5/9/1989 - Cita digital EOLJU130730A

(35) “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Laboratorios Raffo SA c/Municipalidad de Córdoba” - CSJN - 23/6/2009 - Cita digital EOLJU115009A

(36) La norma establecía: “El ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios, u otra a título oneroso, y todo hecho o acción destinada a promoverla, difundirla, incentivarla o exhibirla de algún modo; está sujeto al pago del tributo establecido en el presente Título, conforme a las alícuotas, adicionales, importes fijos, índices y mínimos que establezca la Ordenanza Tributaria Anual, en virtud de los servicios municipales de contralor, salubridad, higiene y asistencia social y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población”

(37) Continuaba diciendo la Procuradora General en su dictamen que: “...Con la guía certera de esta consolidada jurisprudencia, resulta prístino que la diferencia entre tasa e impuesto queda indubitablemente determinada por la existencia o no -en sus respectivos presupuestos de hecho- del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado. Por ende, los diferentes modos bajo los cuales los contribuyentes desempeñen sus actividades no causan mutación en la naturaleza jurídica del tributo, establecida por el legislador en ejercicio de sus facultades constitucionales propias y exclusivas [arg. arts. 4, 5, 17, 52, 75 -incs. 1) y 2)-, 99 -inc. 3)- y 121, Carta Magna]. Cabe destacar que esta distinción entre especies tributarias no es meramente académica, sino que además desempeña un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se advierta que el art. 9, inc. b), de la citada L. 23548 excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos...”

(38) Ordenanza Fiscal de Merlo N° 5.493 para el año 2018, Título II, Parte Especial, Capítulo XVII “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, “Hecho imponible”, art. 93: “Por los servicios de inspección destinados a preservar la seguridad, salubridad e higiene en locales, establecimientos u oficinas donde se desarrollen actividades sujetas al Poder de Policía Municipal, como las comerciales, industriales, de locaciones de obras y servicios, de oficios, de negocios, como así también de locales ubicados en jurisdicción de estaciones ferroviarias, territorio federal, aun cuando se trate de servicios públicos o cualquier otra actividad de características similares a las enunciadas precedentemente, a título oneroso, lucrativo o no, realizados en forma habitual o esporádica, por el titular, por sí, y/o a través de terceros, representantes, mandatarios, agentes y/o cualesquiera de las diferentes designaciones que se asignen a los factores de comercialización de la actividad generadora del hecho imponible, cualquiera sea la naturaleza del sujeto que lo preste, incluidas las sociedades cooperativas, y/o fundaciones y/o asociaciones civiles, se abonará la tasa que fije la Ordenanza Impositiva en el modo, forma, plazo y condiciones que al efecto se establezcan”

(39) Todo lo cual resultaba de la prueba producida en el expediente; de las actuaciones administrativas; de la demanda y de la documentación acompañada por la actora; ver “Western Union Financial Services Argentina SRL c/Municipalidad de Merlo s/contencioso administrativa” - Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín - 7/11/2011, relato de los Antecedentes, I. ii., voto de la Dra. Bezzi (al que habían adherido los Dres. Saulquin y Echarri), Consid. 6; “Western Union Financial Services Argentina SRL c/Municipalidad de Merlo. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 23/11/2016, voto del Dr. Soria (al que habían adherido los Dres. de Lázzari, Pettigiani y Kogan), Consid. III.1 y 2. b.

(40) “Western Union Financial Services Argentina SRL c/Municipalidad de Merlo s/contencioso administrativa” - Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín - 7/11/2011, voto de la Dra. Bezzi, Consid. 4)

(41) “Western Union Financial Services Argentina SRL c/Municipalidad de Merlo s/contencioso administrativa” - Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín - 7/11/2011, voto de la Dra. Bezzi, Consid. 6) y sus citas -el destacado pertenece al original-

(42) “Western Union Financial Services Argentina SRL c/Municipalidad de Merlo. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 23/11/2016 - Cita digital EOLJU181166A, voto del Dr. Soria (al que habían adherido los Dres. de Lázzari, Pettigiani y Kogan), Consid. III. 2.

(43) “Western Union Financial Services Argentina SRL c/Municipalidad de Merlo. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 23/11/2016 - Cita digital EOLJU181166A, voto del Dr. Soria, Consid. III. 2.

(44) “Western Union Financial Services Argentina SRL c/Municipalidad de Merlo. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 23/11/2016 - Cita digital EOLJU181166A, voto del Dr. Soria, Consid. III. 3. En términos similares a lo expresado posteriormente en el fallo “AMX c/Municipalidad de La Matanza” del 9/5/2018, según lo visto en el texto de esta colaboración y notas 36 y 37. Agregamos en esta nota un caso resuelto recientemente por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en el que el Tribunal se pronunció sobre los efectos de las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en sus decisorios, específicamente en materia tributaria, “Cementos Avellaneda” (“Cementos Avellaneda SA c/Tribunal Fiscal. Pretensión anulatoria. Recursos extraordinarios de nulidad e inconstitucionalidad”, A. 71.776, sent. del 16/8/2017). En este, la actora había solicitado la repetición de sumas de dinero abonadas en concepto del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, reclamo que le había sido denegado tanto por el Tribunal Fiscal de Apelación de la Provincia de Buenos Aires como por el juzgado de primera instancia en lo Contencioso Administrativo y la Cámara del fuero con asiento en La Plata. Para así decidir, la Alzada había considerado que las ventas a empresas constructoras realizadas por la accionante no se encontraban alcanzadas por la exención reconocida a ella con sustento en lo dispuesto por el art. 1, L. Bs. As. 11518, debido a que esta norma excluía del beneficio a las operaciones perfeccionadas con consumidores finales, concepto definido para los períodos fiscales involucrados en el caso por dos decretos. Contra el fallo de Cámara, la firma había interpuesto recursos extraordinarios de nulidad y de inconstitucionalidad, los que habían sido concedidos por el a quo. La recurrente sostenía que lo más razonable era que se aplicase la definición de “consumidor final” contenida en la legislación nacional -Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12/8/1993-, de la cual se habían apartado los decretos discutidos, y no otra, tal como lo había dispuesto la CSJN en el fallo “Tecno Sudamericana” (Fallos: 333:530), caso en el que, frente a una discusión que la empresa consideraba similar, se había hecho mención de la definición de “consumidor final” prevista en el decreto reglamentario de la ley de impuesto al valor agregado. La Suprema Corte provincial rechazó los recursos interpuestos, dejando firme la sentencia. En lo que respecta al punto que estamos tratando de las proyecciones de los fallos de nuestro Máximo Tribunal Federal sobre los decisorios del Tribunal cimero bonaerense, este sostuvo que “...las decisiones de la CSJN tienen los efectos propios que surgen de su autoridad institucional en temas federales como en aquellos que no lo son (cfr. mi voto en causas A. 69.412, sent. de 18/8/2010 y A. 70.197, sent. de 4/5/2011). En el primer caso, por tratarse del intérprete último y más genuino de nuestra Constitución, ámbito en el que no se halla limitada ni por la interpretación de los jueces inferiores ni por las articulaciones de las partes (cfr. doctr. Fallos: 308:647, Consid. 5; y 326:2880). En el segundo, en principio, razones de celeridad y economía procesal aconsejan su seguimiento en casos análogos, aunque sin perder de vista que las decisiones que involucran cuestiones regidas por el derecho público local son privativas de los tribunales provinciales, en virtud del respeto debido a las atribuciones que las provincias se han reservado, en cuanto a darse sus propias instituciones y regirse por ellas (doctrina de Fallos: 305:112; 324:1721; 2672; entre otros). De lo contrario se produciría una restricción indebida de atribuciones que son inherentes a la autonomía de los estados provinciales (arts. 1, 121, 122 y concs., CN)...” (del voto del Dr. Soria, al que adhirieron los Dres. de Lázzari y Pettigiani, Consid. II.3.c.). Destacando el Dr. Negri en su voto: “...En relación a la referencia efectuada por el recurrente respecto del pronunciamiento recaído en la causa `Tecno Sudamericana´... recuerdo que, en mi criterio, los fallos de la CSJN no resultan vinculantes: su validez se encuentra limitada al caso concreto en que se dictan (cfr. P. 43.994, sent. de 29/10/1991; P. 47.881, sent. de 29/12/1994; Ac. 78.215, sent. de 19/2/2002; C. 87.349, sent. de 14/10/2009; entre muchos otros)...”

(45) “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Municipalidad de Concordia c/Nación Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones SA s/ejecución fiscal” - CSJN - 26/3/2009 - Cita digital EOLJU185411A

(46) Por entonces Ordenanza N° 21.906 - Código Tributario Municipal de Concordia Año 1984, Parte Especial, Título II “Tasa por Inspección de Higiene, Sanitaria, Profilaxis y Seguridad”, art. 18: “La Tasa a que se refiere este Título es la prestación pecuniaria que debe efectuarse al Municipio por el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicio y toda otra a título oneroso en virtud de los servicios de registros, control, salubridad, seguridad, higiene, contraste de pesas y medidas y demás por los que no se prevean gravámenes especiales...”. Hoy este gravamen no se encuentra vigente (ver Ordenanza N° 35.418 - Código Tributario Municipal de Concordia, Anexo II, Parte Especial, Título II “Tasa Comercial”, Capítulo I, art. 18: “La Tasa prevista por este Título es la prestación pecuniaria que se debe realizar al Municipio por los servicios de: a) Control, registro, zonificación, inspección, destinadas a la habilitación de comercios, industrias, depósitos de mercaderías o bienes de cualquier especie, en toda actividad de servicios o asimilables a tales, servicios públicos explotados por entidades privadas, estatales, autárquicas y/o descentralizadas y/o de capital mixto que realicen actividades económicas en la jurisdicción del Municipio. b) Control, Inspección y Registro de Inscripciones, de aquellos contribuyentes que, por su modalidad operacional desarrollen actividades económicas en espacios físicos habilitados por terceros en la jurisdicción del Municipio”. Art. 18 bis: “Los períodos fiscales que se han devengado hasta el 31/12/2012 bajo la denominación Tasa por Inspección de Higiene, Sanitaria, Profilaxis y Seguridad y hasta tanto no se produzcan los efectos del art. 72 - Parte General, quedan sujetos a las disposiciones del Anexo I - Parte General del presente Código Tributario. De igual forma se mantendrán las disposiciones especiales por el cual se devengó oportunamente”. Art. 19: “La tasa prevista en este título deberá abonarse por los servicios prestados por el Municipio enumerados en los incs. a) y b), art. 18...”. El art. 72 - Parte General indicado alude a la prescripción

(47) En “Massalín Particulares”, la actora había promovido demanda contra la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, con el objeto de que se declarase la inconstitucionalidad de una norma local que establecía una tasa retributiva de servicios de verificación de legitimidad y origen de cigarros y cigarrillos que ingresasen al territorio de la demandada con destino al consumo de la población. Entre otras cuestiones, manifestaba que la norma establecía una tasa por un servicio cuya prestación es ajena a la competencia provincial, dado que el carácter de área aduanera especial conferido al territorio de la demandada por la L. 19640 otorga en forma excluyente las facultades de control sobre los productos que ingresan y egresan de aquella a las autoridades nacionales del órgano competente; es decir, en virtud de dicho carácter el ingreso y egreso de mercadería al territorio se realiza bajo el control de la Dirección General de Aduanas (órgano nacional). La CSJN hizo lugar a la demanda, declarando la inconstitucionalidad del precepto impugnado. Entre otros argumentos, nuestro Máximo Tribunal sostuvo que la misma actividad que se prestaría en jurisdicción provincial por el pago de la tasa cuestionada era llevada a cabo en forma efectiva por la autoridad federal aduanera en el marco de la L. 19640, con competencia específica y excluyente a ese efecto (arts. 9 y 126, CN), “...lo que invalida toda superposición que intenten las autoridades provinciales con abstracción del nomen juris que asignen a la obligación...”. La Corte asimismo rechazó el planteo de la demandada según el cual la verificación aduanera apuntaba exclusivamente a la constatación de los beneficios fiscales que otorga la L. 19640, mientras que la provincial atendía a los perjuicios que la mercadería causa a la salud de los consumidores, pues “...ello conduciría a la inaceptable admisión de la existencia de dos actuaciones diferenciadas por el fin que persiguen -según se afirma-, mas iguales en relación con la actividad material en que consisten, que es en ambos casos la comprobación de legitimidad y origen de determinados productos...”, en el punto que fue tomado por la Procuradora General en su dictamen en la causa “Municipalidad de Concordia c/Nación AFJP”, al que la Corte remitió al fallar dicho caso

(48) Cabe destacar aquí el fallo dictado por el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba en la causa “Laboratorios Raffo”, luego de la sentencia pronunciada por la CSJN. Si bien el Tribunal Superior provincial hizo lugar a la demanda en virtud de los fundamentos expuestos por nuestro Máximo Tribunal, destacó que, en su fallo dejado sin efecto por este, se habían explicitado ampliamente “nuevos argumentos” de “hecho” y de “derecho” que importaban el reconocimiento de que este caso constituía una “causa o caso judicial” sin precedentes en la doctrina elaborada por ese Tribunal Supremo, desde los orígenes mismos de su funcionamiento, que atendiera de modo sistemático a la interpretación de las normas de la Constitución Nacional y Provincial, del Convenio Multilateral y la Ley de Coparticipación Federal 23548, así como también de las normas pertinentes nacidas del ejercicio de la autonomía provincial y municipal. En este sentido, el Tribunal Superior provincial expuso que la legalidad del acto administrativo de determinación tributaria había sido juzgada de conformidad a un nuevo orden constitucional consagrado mediante la reforma de la CN a partir de 1994, que erigió a los Municipios como entidades con autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera. Señaló que la CCIES se sustentaba en normas federales y locales, emanadas de la autonomía provincial y municipal, que delimitan el poder tributario de los Municipios, autorizando a la Municipalidad a percibir impuestos municipales. Por lo tanto, según el Tribunal Superior, su fallo se motivaba en una interpretación sistemática de la totalidad del orden jurídico, abarcadora no solamente del análisis “literal” del texto normativo primario -ordenanza tributaria municipal- en que se motivaba el acto administrativo de determinación tributaria, sino también comprensivo de un análisis jurídico más amplio que se derivaba del nuevo orden constitucional federal, que legitima el ejercicio de una prerrogativa pública municipal de percibir impuestos municipales. De esta manera, su sentencia, a criterio del tribunal provincial, se había emitido en una nueva realidad institucional de nuestra identidad nacional, valorada por los Convencionales Constituyentes de 1994, sin lugar a dudas muy distinta a las circunstancias institucionales, históricas, sociales y económicas que otrora dieron marco y contexto a la doctrina progresivamente elaborada por la CSJN cuando dictó, por ejemplo, “Compañía Química”. Para el Tribunal Superior cordobés, no se trataba simplemente de una falta de diferenciación entre dos categorías jurídico-tributarias claramente distintas en su especie y en su esencia, como lo son el “impuesto” o la “tasa”, sino que la cuestión transitaba por otro carril, cual es el que deriva de la autonomía provincial y municipal que habilita constitucionalmente a los Municipios a percibir impuestos, bajo la condición de respetar los principios constitucionales de la tributación y de armonización con el régimen impositivo provincial y federal (“Laboratorios Raffo SA c/Municipalidad de Córdoba” - Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba - Sala Contencioso administrativa - 1/10/2010 - Cita digital EOLJU112150A; ver en particular Consids. 6, 9 y 10)

(49) Según lo referido en esta colaboración, en particular apartados II.2 y III.2 y notas 36, 37 y 49