I - INTRODUCCIÓN

En derecho es conocida la regla según la cual “Quien alega un hecho, debe probarlo”. Tal está receptada en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (art. 377(1)) y en el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires (art. 375(2)), por citar la jurisdicción en la que fue dictado el fallo al que nos referiremos en esta colaboración. A tales fines, los Códigos de forma regulan los distintos medios de prueba admitidos (documental, de informes, de confesión, de testigos, de peritos y reconocimiento judicial), y cuestiones atinentes a su producción como la oportunidad en que deberán ofrecerse, su admisibilidad o rechazo, plazo en el que habrán de producirse, entre otras.(3)

También es extendida la frase “La ley se presume conocida por todos”, contenida en el anterior Código Civil (art. 20(4)) y en el vigente Código Civil y Comercial de la Nación (art. 22(5)), lo cual no se aplica a la ley extranjera, cuya existencia, de ser invocada por las partes para la resolución del caso, debe ser probada, según lo dispuesto en los Códigos aquí citados (arts. 13 y 2595(6), respectivamente).

Por otra parte, se afirma como principio que los jueces deben conocer el derecho (“iura novit curia”).

Ahora bien, nuestro país adopta para su gobierno la forma republicana(7). Ello implica división de poderes (Ejecutivo-Legislativo-Judicial) y, en consecuencia, que, al interior de los distintos niveles de gobierno (Nación, Provincias, Municipios), haya un Congreso Nacional, Legislaturas provinciales y concejos deliberantes comunales(8). “La ley se presume conocida por todos”, ¿se refiere a la legislación nacional, a la provincial, a la de los ejidos municipales, a algunas, a todas? ¿Los jueces deben conocer todas las normas, nacionales, provinciales, de cada una de las Municipalidades?

Cabe decir que solamente en la Provincia de Buenos Aires existen ciento treinta y cinco (135) municipios, cada uno de los cuales tienen diferentes características, desarrollo, cantidad de habitantes, costumbres e incluso acceso a herramientas de uso informático. A ello cabe agregar que las distintas comunas cuentan con la facultad de establecer tributos, por lo que el cuadro planteado ocasiona, conforme ha dicho José Osvaldo Casás, una verdadera “selva normativa asistemática e inorgánica”(9). De esta manera, se torna muy dificultoso -cuando no imposible-, tanto para el juez como para el particular/contribuyente, el conocimiento acabado de toda la legislación comunal que puede verse involucrada en una controversia en concreto.

A continuación veremos una sentencia reciente de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en la que el máximo tribunal provincial trató -entre otras- la cuestión de la prueba de la normativa fiscal municipal.

II - EL CASO(10)

La actora había iniciado acción declarativa de certeza en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación(11) contra la Municipalidad de La Matanza, con el objeto de que se despejase el estado de incertidumbre acerca de cuáles eran los ingresos brutos que debían considerarse a los fines de liquidar la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene(12) comunal correspondiente a los períodos fiscales 1/1997 a 2/2001.

En su demanda, la accionante refería que ejercía actividades prácticamente en todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires, pero que lo hacía en establecimientos u oficinas propias solo en las comunas de Berisso, Ensenada, General Pueyrredón, Junín, Avellaneda, Ezeiza y La Matanza. En el resto de los municipios, indicaba, actuaba sin asentamiento físico propio, a través de estaciones de servicio operadas por terceros. En base a ello, había tributado la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene a la comuna demandada en proporción a los ingresos que le atañían a ella, y distribuido el 100% de los ingresos brutos correspondientes a la Provincia de Buenos Aires entre todos los municipios en los que desarrollaba actividades, tuviere o no local o establecimiento, pues en todos ellos obtenía ingresos.

La Municipalidad de la Matanza, por su parte, había determinado de oficio la materia imponible y las obligaciones fiscales consiguientes de la actora en relación con la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene, computando como base imponible de la gabela no solo los conceptos por ingresos brutos originados en el ámbito de su jurisdicción sino también los de otros municipios donde la empresa accionante poseía establecimientos de su propiedad.

La actora postulaba que debían computarse como base imponible del tributo solo los ingresos brutos generados en la jurisdicción de La Matanza. No discutía la potestad del municipio para percibir la tasa, tampoco su calidad de sujeto pasivo de la obligación tributaria, ni que la gabela en cuestión se liquidase sobre los ingresos brutos(13), sino que cuestionaba cuáles eran los ingresos brutos que debían considerarse a los fines de liquidar aquella. En este sentido, impugnaba que la Municipalidad de La Matanza pretendiese que ese 100% de ingresos brutos provinciales se distribuyera entre los municipios en los que ella desarrollaba actividades con local o establecimiento radicado(14), pues de ese modo -afirmaba- la comuna gravaba más ingresos que los que le correspondían por disposición de su propia Ordenanza Fiscal y del Convenio Multilateral, atribuyéndose más que los generados en su jurisdicción. Es decir, la accionante se agraviaba de la pretensión municipal de extralimitarse en el ejercicio de su potestad tributaria, gravando más ingresos que los resultantes de los hechos y actos que acontecían dentro de su jurisdicción.

También cuestionaba la accionante los intereses, sosteniendo que eran exorbitantes y confiscatorios e importaban una verdadera sanción y no un resarcimiento hacia el Fisco por lo que este pretendía adeudado. Postulaba que los intereses contemplados en el artículo 46 de la Ordenanza General Impositiva(15), más allá de ser calificados como resarcitorios en el texto de la norma, al exceder una razonable retribución por la indisponibilidad de fondos, debían ser considerados como una sanción conminatoria. En esta línea, entendía que la tasa de interés del 36% que le había aplicado la comuna resultaba usuraria y convertía a ese rubro en una verdadera multa. Agregaba que el municipio, antes de pretender el cobro de cualquier suma por tal concepto, debía analizar la subjetividad del accionar del contribuyente, extremo que la demandada no había cumplido.

Finalmente, la actora impugnaba la aplicación de recargos. En este sentido, se agraviaba porque la Municipalidad había confirmado su procedencia sin expresar las razones por las cuales los había aplicado, ni rebatir las defensas planteadas en los escritos recursivos presentados por la empresa. La accionante entendía que, si se trataba de una sanción, se estaría ante el caso de aplicación de una multa sin sustanciación alguna de sumario, lo que resultaría -a su criterio- violatorio de la garantía constitucional de debido proceso. Afirmaba que convalidar los recargos impuestos sobre la base de que la sanción contemplada en el artículo 36 de la Ordenanza Fiscal(16) era de naturaleza objetiva, aplicable por la sola circunstancia de la falta de pago del tributo sin indagar acerca de la culpa del contribuyente, resultaba inconstitucional por violación a las garantías consagradas en los artículos 17(17) y 18(18) de la Constitución Nacional. Manifestaba que, para el supuesto de que los recargos hubieren sido aplicados en el marco de lo dispuesto por el artículo 47 de la Ordenanza General Impositiva(19), esta norma solo podía interpretarse en el sentido de que los intereses adeudados únicamente podían comenzar a generar más intereses luego de intimación fiscal (que obligare al contribuyente a ingresar la deuda, con más los intereses ya devengados), pero nunca desde el momento mismo que nacía la deuda, pues ello implicaría una automática duplicación de la tasa y la capitalización de los intereses sin que mediare intimación alguna del Fisco, lo cual rechazaba la actora por violación de las garantías constitucionales y, en particular, de lo establecido en el artículo 623 del Código Civil entonces vigente.(20)

En su defensa, la Municipalidad de La Matanza alegaba que, de conformidad con las Ordenanzas Impositivas vigentes en cada uno de los períodos fiscales involucrados en el caso, se encontraba habilitada a percibir una tasa por los servicios de inspección de las actividades a realizar en lugares radicados en el Partido y también por aquellas que se desarrollaban fuera de él, pero exigiendo en tal caso tener algún establecimiento habilitado al efecto. Destacaba que, para ser contribuyente de la tasa en cuestión, resultaba indispensable contar con un domicilio susceptible de habilitación en el municipio. Agregaba que, ante la falta de constitución y conforme lo dispuesto en la Ordenanza Fiscal (art. 15)(21), “se considerará domicilio fiscal el lugar ... donde ejerza su actividad, tenga su explotación, sus inmuebles o de cualquier otro modo se vincule con sus intereses, en ese orden...”, pudiéndose otorgar partida provisoria de contribuyente al solo efecto de percibir el tributo y sin perjuicio del posterior trámite de habilitación. En razón de ello, concluía que la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene no gravaba actividades de tipo ocasional, carentes de habitualidad y sin sustento territorial como intentaba esgrimir la actora en su demanda.

En relación con los accesorios percibidos por la comuna, la demandada manifestaba que derivaban de la estricta aplicación de las Ordenanzas Fiscales vigentes para cada período, sin que pudiera exteriorizarse un exceso ni vulneración al plexo constitucional en lo relativo a las tasas de interés cobradas.

Por último, respecto de los recargos, aseveraba que obedecían al incumplimiento de la accionante, resultando su aplicación imperativa.

Las actuaciones habían sido elevadas a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en los términos del artículo 6 de la ley Bs. As. 2961(22), entendiendo el Tribunal cimero provincial que la cuestión resultaba comprendida en la materia tributaria municipal cuyo conocimiento y decisión tenía atribuida, en forma transitoria, por mandato constitucional(23), por lo que había dispuesto la radicación del expediente ante sus estrados y ordenado su tramitación con arreglo a lo establecido en los artículos 322 y concordantes del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Posteriormente, la actora había solicitado la reconversión de la demanda declarativa de certeza en la acción de repetición prevista en el artículo 551 del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires(24), como consecuencia de haber cumplido la sentencia recaída en la causa “Municipalidad de La Matanza c/YPF SA s/apremio”, en trámite por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial N° 1 del Departamento Judicial de La Matanza, a lo cual la Suprema Corte bonaerense había hecho lugar, ordenando la tramitación de la acción de conformidad con lo dispuesto por el Título I del Código Contencioso Administrativo de la referida Provincia.(25)

La prueba de la que resultaban los elementos para decidir el caso consistía en(26):

- Certificación contable que daba cuenta de que la accionante poseía inmuebles propios afectados a su actividad comercial o industrial, al 31/12/2001, en los partidos de La Matanza, General Pueyrredón, Avellaneda, Ezeiza, Berisso, Ensenada y Junín; dejándose constancia de que, a esa fecha, no existían partidas contabilizadas correspondientes a inmuebles propios afectados a actividades comerciales o industriales por parte de la actora correspondientes a otras municipalidades que no fuesen las indicadas arriba al cierre del ejercicio el 31/12/2001.

- Certificación contable en la que se detallaba que, durante el ejercicio 2001, la empresa había registrado operaciones de comercialización en la Provincia de Buenos Aires en dichas localidades.

- Resoluciones de la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral del 18/8/1977 de fechas 2/6/1987 y 16/4/1991 y de la Comisión Plenaria del citado Convenio 1/1993.

- Actuaciones administrativas: Acta de verificación; Cédula de notificación de diferencias detectadas en concepto de la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene, períodos 2/1995 a 2/2001; Resolución por la que se había declarado la nulidad de dicha notificación y ordenado conferir un nuevo traslado de los resultados de la verificación; Descargo presentado por la accionante contra dicha Resolución; Copia de la notificación de la Resolución que había rechazado los planteos efectuados por la actora en el descargo contra la verificación de deuda y ratificado lo actuado en el proceso de fiscalización en cuestión; Resolución por la que se había rechazado el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa contra la Resolución anterior y cédula de notificación; Decreto por el que se había declarado la prescripción de los períodos de deuda -años 1995 y 1996- correspondientes a la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene, convalidado -salvo lo declarado prescripto- el proceso de determinación de oficio en cuestión, y ordenado practicar nueva liquidación, y cédula de notificación.

- Certificación expedida por el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial N° 1 del Departamento Judicial de La Matanza en la que constaba que la actora había cumplido la sentencia dictada en la causa “Municipalidad de La Matanza c/YPF SA s/apremio”.

En ese contexto, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires se abocó a resolver la cuestión de si la deuda por diferencias en el pago de la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene por los períodos 1/1997 a 2/2001 reclamada por la Municipalidad de la Matanza, que la demandante había abonado en el marco de un juicio de apremio y cuyas sumas pretendía repetir en el caso en análisis, se ajustaba a derecho.

III - LA SENTENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

El máximo Tribunal provincial rechazó la demanda por unanimidad. Previo a resolver, y luego de exponer los antecedentes del caso, hechos, fundamentos de la actora y defensa de la demandada, el doctor Pettigiani advirtió en su voto (al que adhirieron los doctores Soria, Negri y Kogan), como primera cuestión, que la accionante no había acompañado ejemplares de las Ordenanzas Fiscales de la Municipalidad de La Matanza vigentes durante los períodos fiscales en cuestión, esto es, posiciones 1/1997 a 2/2001:

“...No hay controversia pues, sobre las circunstancias de hecho que configuran la cuestión de autos, limitándose el debate a la interpretación de las normas que rigen la situación planteada, fundamentalmente el artículo 35 del Convenio Multilateral que ambas partes reconocen aplicable al caso.

...Advierto que si bien la accionante postula que la liquidación fue efectuada de conformidad con lo dispuesto en las ordenanzas fiscales vigentes en los períodos reclamados, no acompaña al presente ejemplares de aquellas normas, los que tampoco se encuentran agregados al expediente administrativo adunado en autos.

Con relación a las normas dictadas por los municipios con anterioridad a la ley 14491 (BO: 27/2/2013), este Tribunal tiene dicho que el principio según el cual los jueces deben conocer el derecho -iura novit curia- no se extiende a la totalidad de las reglamentaciones locales que, al igual que el derecho extranjero, les resulta imposible conocer (doct. causas B. 63.590, “Saisi”, sent. de 5/3/2003; B. 55.010, “Chaina”, R. de 12/11/2003; B. 69.722, “Porretti”, R. de 15/10/2008; B. 59.803, “Ochandio”, sent. de 29/10/2014; B. 67.078, “Galli”, sent. de 24/6/2015, entre otras). Por lo tanto, la existencia y el contenido de tal normativa es un hecho que debe probarse.

La omisión de acompañar tales normas en respaldo de su pretensión comporta una falta insoslayable a poco que se repare en que el demandante es quien debe aportar elementos de convicción que permitan tener por acreditados los hechos que invoca, en tanto no actúa en simple instancia recursiva, sino en proceso de conocimiento y, en tal sentido, debe cumplir con la carga que impone el onus probandi (art. 375, Cód. Proc. Civ. y Com. de la Nación y conf. doct. causas B. 49.793, “Bianco”, sent. de 13/10/1987; B. 55.353, “Cobos”, sent. de 21/6/2000; B. 50.926, “Bintana”, sent. de 29/10/2003; B. 60.905, “Diez”, sent. de 22/12/2004; B. 58.170, “Álvarez”, sent. de 13/9/2006; B. 54.695, “Vigani”, sent. de 4/10/2006; B. 66.884, “Yacomo”, sent. de 27/5/2015, entre muchas otras).

...En consecuencia, al no constar en autos las ordenanzas fiscales en las que se encuentra regulada la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene cuestionada a través de la presente acción, resulta la imposibilidad de expedirse respecto a la legalidad de la determinación de oficio efectuada a la luz de tales normas locales.

De tal modo, la cuestión a decidir se limita a determinar si la pretensión fiscal de la demandada se ajusta a lo dispuesto en el artículo 35 del Convenio Multilateral...”.(27)

Lo mismo destacó el magistrado al expedirse sobre los cuestionamientos de la actora respecto de los intereses y recargos cobrados por la comuna:

“...Sentado ello, corresponde analizar las impugnaciones que la accionante formula a los montos cobrados por la demandada en concepto de intereses y recargos ... En este punto, es pertinente reiterar lo expuesto en el apartado IV.3, en orden a la imposibilidad de examinar la legalidad de la aplicación de tales conceptos a la luz de las disposiciones de las respectivas ordenanzas fiscales vigentes en los diferentes períodos, en virtud de que la actora no acompañó, conforme las reglas del onus probandi, dichas normas a estos autos. Lo que deja desprovista de sustento la mentada impugnación...”.(28)

Por medio de la ley Bs. As. 14491(29), citada por el juez en su voto, se modificó el decreto ley 6769/1958, Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires(30), y se dispuso la creación del Registro Provincial de Adhesiones a Normas de la referida Provincia (RANOP) (Promulgación - Ordenanzas - Boletín Oficial Municipal).

En relación con el primer punto señalado, a partir de la modificación introducida por la ley Bs. As. 14491, la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires establece en su artículo 108, incisos 2), 18) y 19), dentro de las atribuciones y deberes del Departamento Ejecutivo(31): “...2. Promulgar las Ordenanzas o en su caso vetarlas dentro de los diez (10) días hábiles, contados desde su notificación. Asimismo dar a publicidad en el Boletín Oficial Municipal, las disposiciones del Concejo y las Ordenanzas ... 18. Confeccionar el Boletín Oficial Municipal en el que deberán publicarse las Ordenanzas del Concejo, Decretos y Resoluciones de ambos departamentos, que dicten las Autoridades del Gobierno Municipal. El Boletín Oficial Municipal se confeccionará como mínimo una vez por mes, y se pondrá en conocimiento de la población en la sede de la Municipalidad y en los lugares de acceso público, que al efecto se determine; también deberá incorporarse en la página Web oficial del Municipio, sin restricciones. 19. Llevar un Registro Especial de Ordenanzas y Disposiciones en general, numerado correlativamente, que adhieran a normas de carácter provincial. En los casos que se disponga la adhesión a una norma provincial, deberá comunicarse al Poder Ejecutivo Provincial, dentro de los tres (3) días hábiles contados desde su publicación, para ser incorporada a un Registro Provincial de adhesiones a normas de la Provincia de Buenos Aires (RANOP)”.

Respecto del segundo punto indicado arriba, la ley Bs. As. 14491 estableció en su artículo 3: “Créase un Registro Provincial de Adhesiones a Normas de la Provincia de Buenos Aires (RANOP), cuya finalidad será la de registrar las adhesiones a las normas de la Provincia de Buenos Aires, que realicen los Municipios que integran el territorio bonaerense. El mismo será llevado en las formas y condiciones que al efecto establezca la Autoridad de Aplicación designada por el Poder Ejecutivo”. Seguido, el legislador provincial invitó a los municipios que integran la Provincia de Buenos Aires a inscribir en el Registro creado en el artículo 3 de la norma las adhesiones que hubieren dispuesto con anterioridad a la sanción de la ley citada.(32)

De esta manera, la Suprema Corte provincial entendió que, como en la causa se discutía la procedencia de una deuda en concepto de la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene, períodos fiscales 1/1997 a 2/2001, es decir, posiciones regidas por normas municipales anteriores a la ley Bs. As. 14491 (BO Bs. As.: 27/2/2013) por la que se dispuso la creación de un Boletín Oficial Municipal, la actora debía haber acompañado con la demanda ejemplares de la referida normativa comunal.

En lo que hace estrictamente al fondo de la cuestión, el doctor Pettigiani citó el artículo 35 del Convenio Multilateral, cuya interpretación resultaba imprescindible para la resolución de la cuestión planteada. La norma establece que: “En el caso de actividades objeto del presente Convenio, las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas, podrán gravar en concepto de impuestos, tasas, derechos de inspección o cualquier otro tributo cuya aplicación les sea permitida por las leyes locales sobre los comercios, industrias o actividades ejercidas en el respectivo ámbito jurisdiccional, únicamente la parte de ingresos brutos atribuibles a dichos fiscos adheridos, como resultado de la aplicación de las normas del presente Convenio.

La distribución de dicho monto imponible entre las jurisdicciones citadas se hará con arreglo a las disposiciones previstas en este Convenio, si no existiere un acuerdo interjurisdiccional que reemplace la citada distribución en cada jurisdicción provincial adherida.

Cuando las normas legales vigentes en las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas solo permitan la percepción de los tributos en aquellos casos en que exista local, establecimiento u oficina donde se desarrolle la actividad gravada, las jurisdicciones referidas en las que el contribuyente posea la correspondiente habilitación, podrán gravar en conjunto el ciento por ciento (100%) del monto imponible atribuible al Fisco provincial.

Las disposiciones de este artículo no comprometen a las jurisdicciones respecto a las cuales controvierta expresas disposiciones constitucionales”.

El magistrado indicó que, de acuerdo a lo preceptuado en el tercer párrafo del referido artículo 35, en las comunas en que el contribuyente tenga establecimiento habilitado es posible computar, en conjunto, el 100% del monto imponible atribuible al Fisco provincial en concepto de ingresos brutos a efectos de liquidar el monto de la Tasa de Seguridad e Higiene.(33)

Así, el juez (cuyo voto fue compartido por el resto de los integrantes del Tribunal cimero provincial) sostuvo que la circunstancia de que no concurran otros municipios no desplaza la posibilidad de gravar en un ciento por ciento (100%) los ingresos provinciales, ya que la falta de participación tributaria entre más de una comuna autoriza el gravamen del ciento por ciento (100%) del monto imponible atribuible al Fisco provincial. La Corte entendió que, de las constancias agregadas a la causa resultaba que, en el caso, concurrían los supuestos puntualizados en el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, sumado a que las condiciones en que desarrollan su actividad los agentes de comercialización de la actora no constituían una razón suficiente que permitiese legitimar un apartamiento interpretativo de la previsión normativa.(34)

IV - UN CRITERIO YA SOSTENIDO POR EL MÁXIMO TRIBUNAL PROVINCIAL EN PRONUNCIAMIENTOS ANTERIORES

La Suprema Corte bonaerense ya había aplicado e interpretado el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral en el sentido visto en la causa “YPF”, en sentencias recaídas en los pleitos “Compañía Argentina de Seguros Providencia”(35), “Abb-Elster”(36) y “Esso”(37), todas citadas como fundamento de lo resuelto en el fallo aquí en análisis.(38)

En el caso “Compañía Argentina de Seguros Providencia”, la actora había promovido demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de General Pueyrredón, con el objeto de obtener la repetición de una suma de dinero abonada en concepto de Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene por los períodos 1986 (5 y 6 Bimestres), 1987, 1988 y 1989. Señalaba que su actividad comercial se encontraba dedicada al rubro asegurador, con sede central en la Capital Federal y una pequeña agencia ubicada en la ciudad de Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires, la cual atendía los contratos de seguros celebrados en dicha ciudad y en las zonas vecinas y era la única instalada en la referida Provincia. Destacaba que su actividad en el resto del ámbito provincial era realizada por productores asesores libres e independientes, que mantenían una relación directa con la sede central de la Capital Federal, en la que registraban y atendían la totalidad de los contratos y pólizas. Afirmaba que la Municipalidad de General Pueyrredón había determinado la existencia de una abultada deuda en concepto de diferencias en el pago de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene, en razón de liquidar la comuna el gravamen tomando como base el 100% de los ingresos correspondientes a toda la Provincia de Buenos Aires, cuando la empresa lo había pagado computando solamente los ingresos registrados en la agencia autorizada en la ciudad de Mar del Plata y las operaciones efectuadas en partidos vecinos. De esta manera, concluía que la Municipalidad de General Pueyrredón solamente podía gravar los ingresos registrados en la agencia autorizada en su jurisdicción. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, por unanimidad, rechazó la demanda(39), con fundamento en el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, norma que regula expresamente el caso en que las normas exijan para la percepción del tributo la habilitación de oficina, entendiendo que la circunstancia que no concurran otros municipios no desplaza la posibilidad de gravar en un ciento por ciento (100%) los ingresos provinciales, ya que la falta de participación tributaria entre más de una comuna autoriza el gravamen del ciento por ciento (100%) del monto imponible atribuible al fisco provincial.(40)

En la causa “Abb-Elster”, la accionante había interpuesto demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Lanús, con el objeto de que se declarase la nulidad de la determinación de deuda correspondiente a la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene respecto de los períodos 1998 (2 a 6) y 1999 (1 y 5) y, por consecuencia de la nulidad pretendida, se condenase a la comuna a la repetición de la suma abonada en tal concepto. Refería que el municipio había reliquidado el gravamen, incluyendo en su base imponible los ingresos por exportaciones, y aplicando multas e intereses. Alegaba que, con ese proceder, la demandada había excedido los límites de su poder tributario, fijados por la Provincia de Buenos Aires y específicamente el artículo 35 del Convenio Multilateral, el cual prevé que las Municipalidades solo pueden cobrar aquellos tributos que les sea permitido por las leyes locales y, en este sentido, impide gravar los ingresos por exportaciones. La Suprema Corte provincial, por unanimidad(41), resolvió hacer lugar parcialmente a la demanda(42), condenando a la Municipalidad de Lanús a devolver a la accionante el monto pagado. El Tribunal se basó en el primer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, que dispone que las municipalidades pueden imponer tributos con base en los ingresos brutos de los contribuyentes, pero a ese efecto solo pueden gravar “la parte de ingresos brutos atribuibles a dichos fiscos adheridos, como resultado de la aplicación de las normas del [presente] convenio”. En esa línea, las exportaciones, si bien revisten el carácter de “ingreso” dentro del movimiento económico del contribuyente, exceden el concepto de “ingreso computable” a los efectos de la aplicación del Convenio Multilateral, en mérito de lo previsto en los Códigos Tributarios provinciales en cuanto a no someter a tributación a las operaciones de exportación, recurriendo unos a la figura de la exclusión de objeto, otros a la de la exención y otros al no cómputo en la base imponible del impuesto sobre los ingresos brutos(43); las resoluciones generales de la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral 44/1993, 49/1994, 1/2008 (art. 7) y 2/2010 (art. 7), que disponen que los ingresos provenientes de operaciones de exportación, así como los gastos que les correspondan, no serán computables a los fines de la distribución de la materia imponible, y el compromiso asumido por las provincias en la ley 23548 de coparticipación federal de abstenerse de gravar los ingresos derivados de exportaciones(44). Si bien el fallo no versa sobre el tercer párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral, referimos este precedente pues la Municipalidad de Lanús había liquidado la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene gravando el 100% de los ingresos brutos correspondientes a la Provincia de Buenos Aires, en razón de no tener la actora locales habilitados en otros municipios, cuestión que en sí no fue debatida.

En la controversia “Esso”, la accionante había iniciado demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Quilmes, con el objeto de que se dejasen sin efecto las intimaciones de pago cursadas por la Dirección de Rentas de la comuna, en las que se requería el abono de la Tasa municipal por Inspección de Seguridad e Higiene correspondiente a los períodos 4/1996 a 12/2001 y 8/2000 a 7/2002 por la actividad desplegada en dos estaciones de servicio ubicadas en la referida jurisdicción. La actora había liquidado y pagado la gabela sobre los ingresos brutos atribuibles a la Municipalidad de Quilmes en función de las normas del Convenio Multilateral, distribuyendo sus ingresos brutos totales entre todas las jurisdicciones en las que desarrollaba su actividad comercial. A tales fines, había tomado en cuenta los ingresos brutos devengados por las dos bocas de expendio de las que era titular en la jurisdicción quilmeña, y los devengados por las ventas realizadas a terceros operadores de estaciones de servicio de su marca, que explotaban a nombre y por cuenta propios otras 10 estaciones de servicio localizadas en la misma zona. La Municipalidad de Quilmes, por su parte, había reliquidado el tributo incluyendo en su base de cálculo los ingresos originados y devengados en otras jurisdicciones municipales de la Provincia de Buenos Aires donde la empresa no tenía establecimientos o locales habilitados. El Tribunal cimero bonaerense, por unanimidad(45), rechazó la demanda, invocando los mismos fundamentos que los expuestos en “Compañía Argentina de Seguros Providencia”.(46)

Con respecto a la advertencia de la Corte provincial de la omisión de acompañar normativa municipal involucrada en los hechos anterior a la ley Bs. As. 14491, y en materia tributaria, el Tribunal ya se había expedido en el caso “Ochandio”(47), también citado en la causa “YPF” que aquí analizamos(48). En este precedente, el actor había incoado acción contencioso administrativa contra la Municipalidad de Tres Arroyos, con el objeto de que se dejasen sin efecto una Ordenanza Municipal y dos Decretos del Departamento Ejecutivo y que, por consecuencia de ello, se lo eximiese del pago de la obligación fiscal -contribución por pavimento- reclamada por la comuna. El actor, propietario de un inmueble en la Ciudad de Tres Arroyos, se había anoticiado por publicaciones periodísticas de la realización de obras de pavimentación en una avenida de la localidad, frente a lo cual había expresado su disconformidad al respecto en el Registro de Oposición y Antecedentes. Explicaba que había iniciado las actuaciones administrativas y que, finalmente, la comuna le había requerido el pago de una suma relativa a la referida pavimentación.

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, por mayoría(49), rechazó la demanda. Si bien la mayoría consideró que el accionante no había cuestionado en forma eficaz la validez de los actos administrativos que pretendía que se dejasen sin efecto(50), dedicó unos párrafos a la Ordenanza Municipal de Obras Públicas N° 3147/1991, dentro del marco normativo en el cual la comuna había decidido la ejecución de las obras de pavimentación, al cual cabía referirse para la resolución del pleito, y que no había sido acompañada a la causa: “...Inicialmente, resalto que en el `Aviso Oficial”, que aquí interesa, ya que da cuenta del llamado a los propietarios a partir del 7/12/1992, relacionados con la pavimentación de la Avenida del Trabajador en su altura de los números 800 al 900 ... La autoridad administrativa refiere el decreto 1689/1992 y la ordenanza de Obras Públicas 3147/1991. Se agrega, además, otro `Aviso Oficial´, este llamando a los propietarios y/o poseedores frentistas, a partir del 10/2/1997, de las parcelas con frente a la Avenida del Trabajador alturas 800-900 y 900-1000 ... Se alude, igualmente, a la ordenanza 3147/1991. ...Observo que en ambas oportunidades se refiere la ordenanza 3147/1991, que también es mencionada por la Municipalidad de Tres Arroyos al momento de contestar la demanda. Ahora bien, esa legislación no se acompaña a los autos; no fue agregada al trámite administrativo ni tampoco traída por las partes al Tribunal. Con relación a esta particular circunstancia, el Tribunal tiene dicho que el principio según el cual los jueces deben conocer el derecho -iura novit curia- no se extiende a la totalidad de las reglamentaciones locales que, al igual que el derecho extranjero les resulta imposible conocer (doct. causas B. 63.590, “Saisi”, sent. del 5/3/2003; B. 55.010, “Chaina”, R. del 12/9/2003; B. 56.618, “Oviedo”, sent. del 4-X-2006; entre otras). Por lo tanto, la existencia y el contenido de tal normativa es un hecho que debe probarse y, en esa tarea, más allá de que pudiera existir alguna forma de publicación electrónica de las normas que habría dictado el municipio de Tres Arroyos, la prueba documental o de informes al respecto, a cargo de las partes, para que se agregue a los autos un texto auténtico de las disposiciones en cuestión, habría resultado pertinente e idónea para coadyuvar a la solución del litigio...”.(51)

En su disidencia, el doctor Soria consideró que la demanda era ajustada a derecho, destacando precisamente la orfandad probatoria de la Ordenanza citada: “...en punto al contenido específico de esa ordenanza 3147/91, tal como lo advierte la ponente (ap. IV.i.) la Municipalidad ha omitido acompañar su texto; el que tampoco se encuentra agregado al expediente administrativo. Esta circunstancia, de acuerdo a la doctrina sentada por el Tribunal en la causa `Saisi´ ... resulta determinante para la resolución del litigio pues las reglamentaciones locales deben ser objeto de prueba en cuanto a su contenido. De este modo, el cumplimiento del recaudo de la declaración de utilidad pública a los efectos del pago obligatorio por los vecinos frentistas de la obra de pavimentación -que constituye el argumento central de la Administración demandada para sostener la validez de los decretos 1427/1998 y 1838/1998 que exigieron al actor el ingreso de la contribución- no puede apoyarse en las disposiciones de la ordenanza 3147/91. b) Conforme lo dispuesto por el artículo 59, inciso d), de la ley orgánica municipal, lo dispuesto en la ordenanza 4123/1995 no modifica el déficit señalado... c) En definitiva, concluyo que la invocada declaración de utilidad pública, en la especie, se encuentra huérfana de sustento probatorio. Sobre el punto, es necesario recordar que no basta alegar la presunción de legitimidad de que gozan los actos administrativos como defensa, si luego la autoridad demandada no ha podido acreditar seria y razonablemente que los hechos que constituyeron su motivación hayan realmente tenido lugar (conf. causa B. 58.742, “Monteleone”, sent. del 14/7/2010). En consecuencia, la pretensión impugnatoria deducida en autos contra los decretos municipales 1427/1998 y 1838/1998 debe prosperar, declarándose que la contribución por pavimento vinculada a las obras en cuestión no es exigible a quien aquí demanda...”.(52)

V - RATIFICACIÓN DEL CRITERIO DE LA SUPREMA CORTE BONAERENSE CON RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DEL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 35 DEL CONVENIO MULTILATERAL

Recientemente, el 9/5/2018, el Tribunal cimero provincial dictó sentencia en la causa “AMX”(53), aplicando la misma solución y ratificando el criterio expuesto en “Compañía Argentina de Seguros Providencia”, “Abb-Elster”, “Esso” e “YPF”, esta última ocho meses antes.

En el expediente, la actora había interpuesto demanda contra la Municipalidad de La Matanza, con el objeto de que se dejase sin efecto un decreto del Intendente Municipal por el cual se había confirmado la determinación de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene sobre la base imponible del 100% de los ingresos brutos atribuibles a la Provincia de Buenos Aires. El juez de primera instancia había rechazado la acción interpuesta. Apelado el fallo por la accionante, a su turno la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la Ciudad de San Martín lo había confirmado. Frente a ello, la actora había interpuesto recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, el que había sido concedido por la Alzada. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires por unanimidad(54) rechazó el recurso, dejando firme la sentencia, estimando que la Cámara había resuelto la cuestión aplicando correctamente la doctrina de aquella, sin que la actora hubiera presentado razones válidas que condujeran a modificar el criterio adoptado.(55)

VI - REFLEXIONES FINALES

Es de destacar el énfasis que pone la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en el fallo analizado en el hecho de que la actora no haya acompañado como documental en su demanda ejemplares de las Ordenanzas Fiscales de la demandada (Municipalidad de La Matanza) vigentes durante los períodos fiscales en cuestión, esto es, 1/1997 a 2/2001, a la hora de resolver el reclamo de repetición de las sumas abonadas en el marco de un juicio de apremio iniciado por la comuna contra la accionante en concepto de Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene por las posiciones indicadas. Siendo que, para la decisión de la controversia, resultaba de aplicación el artículo 35 del Convenio Multilateral, en particular, el tercer párrafo(56), y teniendo en consideración la postura asumida por la Corte provincial en los precedentes “Compañía Argentina de Seguros Providencia”, “Abb-Elster” y “Esso” -ratificada este año en “AMX”-, cabe preguntarse si era realmente determinante para dirimir el pleito arrimar la prueba indicada, o si el caso se hubiere sentenciado de manera distinta si la demandante hubiera cumplido con la deficiencia señalada.

Por otra parte, según la causa en análisis, la carga de acompañar copias de la normativa municipal vigente en los períodos fiscales involucrados en la controversia(57) rige respecto de la legislación dictada por las comunas con anterioridad a la ley Bs. As. 14491, por la que -como hemos visto- se estableció en la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, dentro de las atribuciones y deberes del Departamento Ejecutivo comunal, la confección de un Boletín Oficial Municipal, en el que deberán publicarse las Ordenanzas del Concejo, decretos y resoluciones de ambos departamentos, que dicten las Autoridades del Gobierno Municipal, como mínimo una vez por mes.(58)

La ley Bs. As. 14491 fue publicada en el Boletín Oficial de la referida Provincia el 27/2/2013, por lo cual, corriendo el año 2018, podría pensarse que, en causas futuras, ya no sería necesario cumplir con la mentada carga de arrimar a las actuaciones copia de la normativa municipal involucrada según lo expuesto por el Tribunal cimero bonaerense en el decisorio visto, porque ya no habría legislación de las comunas (Ordenanzas Generales Fiscales, Tarifarias, Impositivas o el nombre que reciban según los distintos ejidos) anterior al 27/2/2013 de aplicación a los casos, habida cuenta el plazo de prescripción de cinco años para determinar y exigir el pago de los tributos, tasas, contribuciones, patentes y derechos de cualquier naturaleza municipales; de los accesorios, recargos, intereses, y actualizaciones; para aplicar y hacer efectivas las penalidades, multas y sanciones, previstas en la legislación comunal; y de la acción de repetición de tributos, tasas, contribuciones, patentes y derechos de cualquier naturaleza(59). Sin perjuicio de ello, cabe tener en cuenta -por ejemplo- las causales de suspensión e interrupción de los plazos que -en más de una ocasión- llevan a que dicho período de cinco años pueda extenderse por más tiempo. Por ejemplo, en la Municipalidad de la Matanza su Ordenanza Fiscal vigente dispone que los plazos de prescripción “...no correrán cuando por fuerza mayor o dolo, los hechos imponibles no hayan podido ser conocidos por la Autoridad de Aplicación o las facultades y acciones respectivas no hubieran podido ejercerse”(60). De manera que puede suceder que un fisco municipal aún reclame una deuda por un tributo regido por una norma comunal anterior al 27/2/2013, y que el contribuyente quiera ejercer su derecho de defensa, o que el contribuyente abone la suma reclamada en el marco de un juicio de apremio, y luego intente su repetición.

De manera que, si se trata de una normativa municipal anterior al 27/2/2013, según el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en el fallo “YPF” visto, debería el contribuyente acompañar con la demanda copia de aquella como documental, o bien ofrecer prueba informativa a los fines de obtenerla. Y, si en el caso se encuentra involucrada legislación comunal posterior al 27/2/2013, no dejaría de ser aconsejable el ofrecimiento de dicho medio probatorio, aun cuando -como en el caso analizado- la controversia versare sobre un tema acerca del que ya es conocida la posición de la Suprema Corte provincial (vgr., la interpretación del tercer párrafo del art. 35 del Convenio Multilateral). Siempre cabe ofrecer todas las pruebas que se encuentren al alcance a fines de intentar procurar una mejor defensa de los derechos del contribuyente.

 

Notas:

(1) Parte Especial, Libro Segundo “Procesos de Conocimiento”, Título II “Proceso Ordinario”, Capítulo V “Prueba”, Sección 1° “Normas generales”: “Carga de la prueba. Incumbirá la carga de la prueba a la parte que afirme la existencia de un hecho controvertido o de un precepto jurídico que el juez o el tribunal no tenga el deber de conocer. Cada una de las partes deberá probar el presupuesto de hecho de la norma o normas que invocare como fundamento de su pretensión, defensa o excepción. Si la ley extranjera invocada por alguna de las partes no hubiere sido probada, el juez podrá investigar su existencia, y aplicarla a la relación jurídica materia del litigio”

(2) DL 7425/1968 (BO Bs. As.: 16.265 del 24/10/1968), Parte Especial, Libro II “Procesos de Conocimiento”, Título II “Proceso Ordinario”, Capítulo V “Prueba”, Sección 1° “Normas Generales”: “Carga de la prueba. Incumbirá la carga de la prueba a la parte que afirme la existencia de un hecho controvertido o de un precepto jurídico que el juez o el tribunal no tenga el deber de conocer. Cada una de las partes deberá probar el presupuesto de hecho de la norma o normas que invocare como fundamento de su pretensión, defensa o excepción”

(3) Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Parte Especial, Libro Segundo “Procesos de Conocimiento”, Título II “Proceso Ordinario”, Capítulo V “Prueba”, Sección 1° “Normas Generales”, artículos 360 a 386; Sección 2° “Prueba Documental”, arts. 387 a 395; Sección 3° “Prueba de informes. Requerimiento de expedientes”, arts. 396 a 403; Sección 4° “Prueba de confesión”, arts. 404 a 425; Sección 5° “Prueba de testigos”, arts. 426 a 456; Sección 6° “Prueba de peritos”, arts. 457 a 478; y Sección 7° “Reconocimiento judicial”, arts. 479 y 480; y Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, Parte Especial, Libro II “Procesos de Conocimiento”, Título II “Proceso Ordinario”, Capítulo V “Prueba”, Sección 1° “Normas Generales”, arts. 358 a 384; Sección 2° “Prueba Documental”, arts. 385 a 393; Sección 3° “Prueba de informes”, arts. 394 a 401; Sección 4° “Prueba de confesión”, arts. 402 a 423; Sección 5° “Prueba de testigos”, arts. 424 a 456; Sección 6° “Prueba de peritos”, arts. 457 a 476; y Sección 7° “Reconocimiento judicial”, arts. 477 y 478

(4) Código Civil de Vélez Sarsfield, aprobado por L. 340 del 29/9/1869, Títulos Preliminares, Título I “De las leyes”: “La ignorancia de las leyes no sirve de excusa, si la excepción no está expresamente autorizada por la ley”

(5) Aprobado por L. 26994 (BO: 32.985 del 10/10/2014), vigente desde el 1/8/2015 según L. 27077 (BO: 33.034 del 19/12/2014); Título Preliminar, Capítulo 2 “Ley”: “Principio de inexcusabilidad. La ignorancia de las leyes no sirve de excusa para su cumplimiento, si la excepción no está autorizada por el ordenamiento jurídico”

(6) Código Civil, Títulos Preliminares, Título I “De las leyes”: “La aplicación de las leyes extranjeras, en los casos en que este código la autoriza, nunca tendrá lugar sino a solicitud de parte interesada, a cuyo cargo será la prueba de la existencia de dichas leyes. Exceptúanse las leyes extranjeras que se hicieren obligatorias en la República por convenciones diplomáticas, o en virtud de ley especial”; y CCyCo., Título IV “Disposiciones de derecho internacional privado”, Capítulo 1 “Disposiciones generales”: “Aplicación del derecho extranjero. Cuando un derecho extranjero resulta aplicable: a) el juez establece su contenido, y está obligado a interpretarlo como lo harían los jueces del Estado al que ese derecho pertenece, sin perjuicio de que las partes puedan alegar y probar la existencia de la ley invocada. Si el contenido del derecho extranjero no puede ser establecido se aplica el derecho argentino...”

(7) CN, Primera Parte, Capítulo Primero “Declaraciones, derechos y garantías”, art. 1: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”

(8) CN, Primera Parte, Capítulo Primero “Declaraciones, derechos y garantías”, art. 5: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”; Título Segundo “Gobiernos de provincia”, art. 123: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”; Segunda Parte “Autoridades de la Nación”, Título Primero “Gobierno Federal”, Sección Primera “Del Poder Legislativo”, arts. 44 a 84; Sección Segunda “Del Poder Ejecutivo”, arts. 87 a 107; Sección Tercera “Del Poder Judicial”, arts. 108 a 119. Constitución de la Provincia de Buenos Aires, Sección I “Declaraciones, derechos y garantías”, art. 1: “La provincia de Buenos Aires, como parte integrante de la República Argentina, constituida bajo la forma representativa republicana federal, tiene el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación”; Sección IV “Poder Legislativo”, arts. 68 a 118; Sección V “Poder Ejecutivo”, arts. 119 a 154; Sección VI “Poder Judicial”, arts. 160 a 189; Sección VII “Régimen Municipal”, arts. 190 a 197

(9) Vidal Quera, Gastón F.: “Falta de publicidad de las normas municipales. Jurisprudencia reciente”, en Urresti, Esteban J. (Dir.): “Dogmática tributaria” - Ed. Ad-Hoc - Bs. As. - 2013 - págs. 479/87, en particular págs. 479/81

(10) “YPF SA c/Municipalidad de La Matanza s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 20/9/2017 - Cita digital EOLJU184032A

(11) Parte Especial, Libro Segundo “Procesos de Conocimiento”, Título I “Disposiciones Generales”: “Podrá deducirse la acción que tienda a obtener una sentencia meramente declarativa, para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor y este no dispusiera de otro medio legal para ponerle término inmediatamente. El juez resolverá de oficio y como primera providencia, si corresponde el trámite pretendido por el actor, teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestión y la prueba ofrecida”

(12) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, Título Segundo, Parte Especial, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, art. 140: “Hecho imponible. Por los servicios de inspección destinados a preservar la seguridad, salubridad e higiene en comercios, industrias, depósitos de mercaderías o bienes de cualquier especie, toda actividad de servicios o asimilables a tales, servicios públicos explotados por entidades privadas, estatales, provinciales, autárquicas y/o descentralizadas y/o de capital mixto que realicen actividades económicas que se desarrollen en locales, establecimientos, oficinas y/o cualquier otro lugar aunque el titular del mismo por sus fines fuera responsable exento, se desarrollen en forma accidental, habitual, susceptible de habitualidad o potencial, aún cuando fuera ejercida en espacios físicos habilitados por terceros, y/o toda actividad lucrativa que se ejerza en jurisdicción del Municipio, realizada en espacio público o privado, se abonará la tasa establecida en esta ordenanza”. En esta colaboración referiremos la Ordenanza Fiscal de la Municipalidad de La Matanza para el año 2018, sin perjuicio de que los períodos fiscales involucrados en el caso en análisis corresponden del 1/1997 a 2/2001, a mero modo ilustrativo

(13) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, Título Segundo, Parte Especial, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, art. 141: “Base imponible. El gravamen de la presente tasa se liquidará a base de los ingresos brutos devengados durante el período fiscal, cualesquiera fuera el sistema de comercialización y/o registración contable. Se considera ingreso bruto a los efectos de la determinación de la base imponible, al monto total expresado en valores monetarios devengados en concepto de ventas y/o cesiones y/o permutas de bienes, servicios, comisiones, intereses, honorarios, compensaciones de servicios, transacciones en especies y/o cualquier otro ingreso facturado bajo cualquier denominación. En aquellas operaciones en que no se fijaren valores dinerarios se estará al valor de plaza de los bienes transferidos a la fecha de tradición de los mismos”

(14) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, Título Segundo, Parte Especial, Capítulo IV “Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene”, art. 153: “Actividades en varias jurisdicciones. Cuando un contribuyente desarrolle actividades en más de un Municipio de la Provincia de Buenos Aires, la distribución de la totalidad de la base provincial se llevará a cabo solo entre los Municipios en los que el contribuyente cuente con local o establecimiento, en la forma y condiciones que establezca el Departamento ejecutivo por vía reglamentaria”

(15) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, Título Primero, Parte General, Capítulo IX “Del Pago”, art. 49: “En toda deuda por tributos municipales, incluidos anticipos, retenciones, percepciones y multas, que no se abone en los plazos establecidos al efecto, se podrá aplicar, sin necesidad de interpelación alguna, desde su vencimiento y hasta el día de pago o de interposición de la demanda de ejecución fiscal, un interés mensual que fijará el Departamento Ejecutivo y que no podrá exceder el de la tasa vigente que perciba el Banco de la Provincia de Buenos Aires en operaciones de descuento a treinta (30) días incrementada en hasta un trescientos por ciento (300%). Autorízase al Departamento Ejecutivo a liquidar deudas por tributos Municipales sin la aplicación de intereses cuando estos se devengaran como consecuencia de demoras administrativas injustificadas en el trámite y/o carga de información (debidamente comprobadas durante un procedimiento administrativo y mediante acto fundado) no imputables al contribuyente, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación”

(16) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, Título Primero, Parte General, Capítulo VIII “De las Infracciones a las Obligaciones y Deberes Fiscales”, art. 37: “Los contribuyentes o responsables de todas las tasas, derechos y contribuciones establecidas por la presente Ordenanza, y por las que se dictaren en el futuro, que no cumplan en tiempo y forma con sus obligaciones tributarias, o los que al vencimiento de las mismas cumplieran parcialmente o fuera de los términos fijados por el Departamento Ejecutivo, y sin perjuicio de lo establecido en el art. 49, serán pasibles de: a) Multas por omisión: Podrán ser aplicables en caso de omisión total o parcial en el ingreso de tributos en los cuales no concurran las situaciones de fraude o exista error excusable de hecho o de derecho. Las multas de este tipo podrán ser de hasta un 100% aplicables sobre el valor del gravamen que se hubiera dejado de pagar, omitido retener oportunamente y/o el valor estimado de oficio, según lo establecido en el art. 29 de la presente, cuando no se hubiesen presentado en las fechas determinadas por calendario impositivo las Declaraciones Juradas. Esta multa será aplicada mientras no corresponda la aplicación de multa por defraudación, y su graduación será dispuesta por el Departamento Ejecutivo. Constituyen situaciones particulares pasibles de multa por omisión, entre otras, las siguientes: Falta de presentación de las Declaraciones Juradas, que trae consigo omisión de gravámenes. Presentación de Declaraciones Juradas inexactas derivadas de supuestos errores en la liquidación del gravamen por no haber cumplido con disposiciones que no admiten dudas en su interpretación, las que evidencian un propósito deliberado de evadir los tributos. Falta de denuncia en las determinaciones de oficio de que ésta es inferior a la realidad y similares; como así también toda otra acción del contribuyente no prevista en el presente inciso pero que a criterio del Departamento Ejecutivo implique una omisión o falta no dolosa en el cumplimiento de su obligación fiscal. Las multas por omisión del tributo serán aplicadas de oficio y automáticamente por el Organismo Municipal interviniente en la liquidación de las deudas, o con la interposición de demanda judicial, o con intimación administrativa, o con inspección efectuada, o con una denuncia presentada y verificada por el área fiscalizadora respectiva...”

(17) Primera Parte, Capítulo Primero “Declaraciones, derechos y garantías”: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Solo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4. Ningún servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley. Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra, invento o descubrimiento, por el término que le acuerde la ley. La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie”

(18) Primera Parte, Capítulo Primero “Declaraciones, derechos y garantías”: “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El domicilio es inviolable, como así también la correspondencia epistolar y los papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquella exija, hará responsable al juez que la autorice”

(19) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, Título Primero, Parte General, Capítulo IX “Del Pago”, art. 50: “Intereses. Deuda fiscal. Cuando los intereses no fueran ingresados conjuntamente con la obligación principal, constituirán deuda fiscal y estarán sujetos, desde esa fecha, al devengamiento de nuevos intereses sobre su importe”

(20) Libro II “De los derechos personales en las relaciones civiles”, Sección Primera, Parte Primera “De las obligaciones en general”, De las obligaciones con relación a su objeto, Título VII “De las obligaciones de dar”, Capítulo IV “De las obligaciones de dar sumas de dinero”: “No se deben intereses de los intereses, sino por convención expresa, que autorice su acumulación al capital, con la periodicidad que acuerden las partes, o cuando liquidada la deuda judicialmente con los intereses, el juez mandase pagar la suma que resultare, y el deudor fuese moroso en hacerlo. Serán válidos los acuerdos de capitalización de intereses que se basen en la evolución periódica de la tasa de interés de plaza”

(21) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, Título Primero, Parte General, Capítulo IV “Del Domicilio fiscal”, art. 15: “Definición. El domicilio fiscal de los contribuyentes y demás responsables a los efectos de sus obligaciones hacia la Municipalidad, es el real o legal, conforme lo establece el Código Civil y Comercial de la Nación. Cuando el contribuyente o responsable no posea domicilio ni representante en el Municipio, se considerará domicilio fiscal el lugar del mismo donde ejerza su actividad, tenga su explotación, sus inmuebles o de cualquier otro modo se vincule con sus intereses, en ese orden. Facúltese al Departamento Ejecutivo a reglamentar las formas, requisitos y condiciones para la implementación progresiva y gradual del domicilio fiscal electrónico, entendiéndose como tal al sitio informático personalizado, registrado por los contribuyentes y responsables para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y para la entrega o recepción de comunicaciones de cualquier naturaleza. Dicho domicilio producirá en el ámbito administrativo los efectos del domicilio fiscal constituido, siendo válidas y plenamente eficaces todas las notificaciones, emplazamientos y comunicaciones que allí se practiquen”

(22) Código de Procedimiento en lo Contencioso Administrativo (Código Varela), promulgada el 22/12/1905: “Conflictos jurisdiccionales. Cuando se produzca algún conflicto de jurisdicción entre un tribunal ordinario de la Provincia y la Suprema Corte como tribunal de lo contencioso-administrativo, las partes podrán entablar la contienda ante esta misma Corte, la que resolverá el incidente, causando ejecutoria, su decisión”

(23) Constitución de la Prov. de Bs. As., arts. 166 in fine y 215, 2° parte. El primero, dentro de la Sección VI “Poder Judicial”, Capítulo III “Administración de Justicia”, disponía: “...Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”; mientras que el segundo, dentro de las “Disposiciones Transitorias”, establecía lo siguiente: “...Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalización. (Corresponde al art. 166)”. El fuero Contencioso Administrativo de la Prov. de Bs. As. fue creado en 1998 por L. 12074 (BO Bs. As.: 23.519 del 26 y 27/1/1998), y se dispuso que los Juzgados de Primera Instancia comenzarían a funcionar a partir del 15/12/2003, fijándose como plazo máximo para el funcionamiento pleno del fuero el 31/3/2004 (L. 12074, art. 27, txt. s/L. 13101 -BO Bs. As.: 24.791 del 19/9/2003-)

(24) Libro III “Procesos de Ejecución”, Título II “Juicio Ejecutivo”, Capítulo II “Embargo y Excepciones”: “Juicio ordinario posterior. Cualquiera fuera la sentencia que recaiga en el juicio ejecutivo, el ejecutante o el ejecutado podrán promover el ordinario, una vez cumplidas las condenas impuestas en aquéllas. Toda defensa o excepción que por la ley no fuese admisible en el juicio ejecutivo podrá hacerse valer en el ordinario. No corresponderá el nuevo proceso para el ejecutado que no opuso excepciones, respecto de las que legalmente pudo deducir, ni para el ejecutante, en cuanto a las que se hubiese allanado. Tampoco se podrá discutir nuevamente las cuestiones de hecho debatidas y resueltas en el juicio ejecutivo, cuya defensa o prueba no tuviese limitaciones establecidas por la ley, ni las interpretaciones legales formuladas en la sentencia, ni la validez o nulidad del procedimiento de la ejecución”

(25) “Del Proceso Administrativo”

(26) Del voto del Dr. Pettigiani, Consid. III

(27) Del voto del Dr. Pettigiani, Consid. IV. 2., 3. y 4.

(28) Del voto del Dr. Pettigiani, Consid. VI

(29) BO Bs. As.: 27.016 del 27/2/2013

(30) BO Bs. As.: 13.676 del 30/4/1958

(31) Capítulo IV “Del Departamento Ejecutivo”, I. Competencia, atribuciones y deberes

(32) Ley Bs. As. 14491, art. 4

(33) Del voto del Dr. Pettigiani, Consid. V. 2.

(34) Del voto del Dr. Pettigiani, Consid. V. 3. Cabe destacar que, en su redacción original, la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires establecía en su art. 226, inc. 17) (dentro del Capítulo VI “De los recursos municipales”) lo siguiente: “Constituyen recursos municipales los siguientes impuestos, tasas, derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas:...17) Inscripción e inspección de mercados, puestos de abasto, negocios que expendan bebidas alcohólicas y cualquier clase de industria o comercio...”. Posteriormente, este inciso fue modificado por la L. Bs. As. 14393 [BO Bs. As.: 26954 (Suplemento) del 19/11/2012, modificación vigente a partir del 1/1/2013 según lo dispuesto en el art. 111 de la norma], a través de su art. 94, quedando redactado del modo que sigue: “Art. 226, inc. 17): Inscripción e inspección de seguridad, salubridad e higiene en establecimientos u oficinas, en los que se desarrolle actividades comerciales, industriales, servicios, científicas y toda otra actividad, cuando exista local, establecimiento y/u oficina habilitado o susceptible de ser habilitado, situado dentro del ejido del Municipio...”. Esto significa que, con anterioridad a la reforma, la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene podía ser aplicada a cualquier clase de industria o comercio desarrollado en el ejido municipal y, a partir de la modificación normativa, ello se supedita a la existencia de local habilitado o susceptible de serlo. Por lo tanto, a partir de la reforma se requiere la existencia de local habilitado o susceptible de serlo para poder la comuna gravar con la tasa, y la distribución de la carga tributaria se realiza entre los municipios que cumplen con tal requisito, aunque el contribuyente desarrolle actividad en otros en los que solamente despliega actividad pero sin local habilitado o susceptible de serlo. Se planteó la discusión de si, para la liquidación e ingreso del gravamen por períodos fiscales anteriores a la vigencia de la reforma introducida por la L. Bs. As. 14393, el contribuyente debía distribuir sus ingresos entre todas las jurisdicciones municipales en las que desarrollase su actividad comercial, o si debía hacerlo solo entre aquellas en las que tuviese local habilitado o susceptible de serlo. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires entendió en el caso en análisis que el criterio de local habilitado o susceptible de serlo se extendía retroactivamente a períodos fiscales anteriores al 1/1/2013 (fecha de entrada en vigencia de la modificación introducida por la L. Bs. As. 14393), sosteniendo que “...la L. 14393 modificó el inc. 17), art. 226, DL 6769/1958 ... y con ello ratificó, en cierto sentido, la aplicación del mentado art. 35 in fine del Convenio Multilateral del modo propiciado en autos...” (del voto del Dr. Pettigiani, Consid. V. 3.). Sin extendernos en esta cuestión a fines de no excedernos en los límites de esta colaboración, remitimos a un trabajo más que interesante sobre el tema de Condorelli, Enrique L. y Chicolino, Ricardo M.: “Inconstitucionalidad de los párrafos segundo y tercero del artículo 35 del Convenio Multilateral” - ERREPAR - DTE - T. XXXIX - abril/2018 - pág. 373, Cita digital: EOLDC097559A

(35) “Compañía Argentina de Seguros Providencia SA c/Municipalidad de General Pueyrredón s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 28/5/1996 - Cita digital EOLJU185310A

(36) “Abb-Elster SA c/Municipalidad de Lanús s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 4/4/2012 - Cita digital EOLJU182052A

(37) “Esso Petrolera Argentina SRL c/Municipalidad de Quilmes s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 22/6/2016 - Cita digital EOLJU179826A

(38) Ver voto del Dr. Pettigiani, Consid. V. 3.

(39) Del voto del Dr. Laborde, al que adhieren los Dres. Negri, Mercader, San Martín e Hitters

(40) Del voto del Dr. Laborde, Consid. IV

(41) Del voto del Dr. De Lázzari, al que adhiere el Dr. Hitters, y votos de los Dres. Negri y Kogan

(42) El Tribunal rechazó el planteo de la actora de la ilegitimidad de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene en general

(43) Aplicando el principio de “país de destino”, con el sano criterio de “no exportar impuestos”, para poder competir en el mercado internacional

(44) Del voto del Dr. De Lázzari, Consid. V 1. e.

(45) Del voto del Dr. Genoud, al que adhieren los Dres. Kogan y Pettigiani, y voto del Dr. Soria

(46) Ver voto del Dr. Genoud, Consid. IV

(47) “Ochandio, José María c/Municipalidad de Tres Arroyos s/demanda contencioso administrativa” - SCBA - 29/10/2014 - Cita digital EOLJU185311A

(48) Ver voto del Dr. Pettigiani, Consid. IV. 3.

(49) Del voto de la Dra. Kogan, al que adhieren los Dres. Genoud, Negri y Hitters

(50) Ver voto de la Dra. Kogan, Consid. IV. iv.

(51) Ver voto de la Dra. Kogan, Consid. IV. i.).

(52) Del voto en disidencia del Dr. Soria, Consid. 2. a., b. y c.

(53) “AMX Argentina SA c/Municipalidad de La Matanza s/pretensión anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” - SCBA - 9/5/2018

(54) Del voto del Dr. De Lázzari, al que adhieren los Dres. Soria, Pettigiani y Negri

(55) Ver voto del Dr. De Lázzari, Consid. III.1.a.

(56) Reconocido por ambas partes como aplicable al caso (ver voto del Dr. Pettigiani, Consid. IV. 2.)

(57) Lo cual ya había sido señalado por el Tribunal en el precedente “Ochandio” del 29/10/2014, visto en esta colaboración, si bien en el pleito se trataba de la Ordenanza de Obras Públicas de la Municipalidad de Tres Arroyos y no de una Ordenanza Fiscal, Impositiva o Tarifaria

(58) En el caso de la Municipalidad de La Matanza, pueden verse los Boletines Oficiales Municipales desde enero/2013 a febrero/2018 en www.lamatanza.gov.ar (Dirección General del Digesto Municipal), donde se advierte en la portada de los distintos ejemplares la inscripción “Publicación Oficial. Conforme artículo 108, inciso 2), ley orgánica municipalidades”

(59) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018 (Título Primero, Parte General, Capítulo XII “De la Prescripción de Facultades y Acciones Fiscales”, Plazos -art. 73-; Cómputo del plazo -art. 74-; Sanciones. Cómputo del plazo -art. 75-; DDJJ fuera de término. Cómputo del plazo -art. 76-; Fuerza mayor o dolo -art. 77-; Sanciones. Interrupción -art. 78-; Prescripción. Interrupción -art. 79-; Acción de Repetición. Interrupción -art. 80-; Reinicio del cómputo -art. 81-; Caducidad y prescripción. Declaración -art. 82-); Ordenanza N° 12.821/2017 Fiscal y Tributaria para el año 2018 de la Municipalidad de Quilmes (Sección Primera, Parte General, Título Décimo Segundo “De la Prescripción”, arts. 49 a 51; “Iniciación de los Términos”, artículos 52 a 55; “Interrupción de la Prescripción”, artículos 56 a 60); Ordenanza Fiscal N° 16.439/18 para el año 2018 de la Municipalidad de Lomas de Zamora (Título I , Parte General, Capítulo XVII “Prescripción”, arts. 80 a 85), por citar algunos ejemplos

(60) Ordenanza Fiscal de La Matanza N° 24.915/2017 para el año 2018, art. 77