CONSENSO FISCAL, PACTO FISCAL Y RECIENTES FALLOS DE LA CSJN: SUS IMPACTOS EN EL CONVENIO MULTILATERAL Y EN EL IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

I - A MODO DE RACCONTO

Que en materia impositiva en general y en lo que hace al Régimen de Convenio Multilateral y al impuesto sobre los ingresos brutos en particular vivimos en un permanente cambio, no es secreto para nadie que se dedique a la disciplina tributaria. Y tan cierto como esto es que en estos últimos tiempos hemos estado recibiendo novedades por demás significativas acerca de estos tópicos, los cuales tienen tres pilares fundamentales:

- El Consenso Fiscal del 16/11/2017.

- Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) “Bayer SA c/Santa Fe, Provincia de s/acción declarativa de certeza” y “Harriet y Donnelly SA c/Prov. del Chaco s/acción declarativa de certeza”, ambos del 31/10/2017.

- El Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento celebrado el 12/8/1993, el cual ha visto remozadas las miradas que lo auscultan por los ítems reseñados precedentemente.

A lo largo del presente trabajo proponemos al lector un recorrido analítico sobre las novedades, implicancias y perspectivas que los pilares señalados traen en el marco referido.

II - EL CONSENSO FISCAL DEL 16 DE NOVIEMBRE Y SUS CLÁUSULAS RESPECTO DE LA TRIBUTACIÓN SUBNACIONAL

El 16/11/2017 vio la luz el Consenso Fiscal, acuerdo suscripto por la Nación, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 22 provincias (la única excepción ha sido la Pcia. de San Luis, que no lo ha suscripto), el cual contiene una extensa lista de compromisos que las partes realizan en materia tributaria, la cual abarca aspectos que exceden el marco de este trabajo, con lo cual nos circunscribiremos a los que sí tienen que ver con el mismo.

Metodológicamente, encararemos el análisis centrándonos en los aspectos que tienen que ver con la temática por nosotros abordada en el presente trabajo (Convenio Multilateral, impuesto sobre los ingresos brutos y, en su caso, marco general de la tributación subnacional) respetando la estructura que presenta el texto del Consenso Fiscal, esto es:

- Parte inicial, en la cual la Nación y las jurisdicciones declaran determinadas cosas.

- Los compromisos comunes asumidos por las partes.

- Los compromisos asumidos por la Nación.

- Los compromisos asumidos por las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Parte inicial: lo que declaran la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En la parte inicial del documento firmado, la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, vinculado al temario que nos ocupa, para dar un marco referencial, declaran:

a) Que en mayo de 2016 los gobernadores de 19 provincias, el Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Ministro del Interior de la Nación firmaron el denominado “Acuerdo para un Nuevo Federalismo”, mediante el que se fijó un esquema de eliminación gradual de la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables que desde 1997 se destinaba a la ANSES, acuerdo que fue ratificado por el Congreso Nacional mediante la ley 27260 (ley de Reparación Histórica).

b) Que tres meses más tarde de dicho acuerdo, en agosto de 2016, la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, realizaron un compromiso tendiente a “…implementar políticas tributarias destinadas a promover el aumento de la tasa de inversión y de empleo privado, que alivianen la carga tributaria de aquellos impuestos que presentan mayores efectos distorsivos sobre la actividad económica, estableciendo niveles de imposición acordes con el desarrollo competitivo de las diversas actividades económicas y con la capacidad contributiva de los actores…”, esto es, una loable declaración de principios, aunque, per se, no indicativa de aspectos concretos.

c) Que el Estado Nacional viene realizando otras medidas, tales como la reducción de la carga tributaria, el cual lleva acumulado en los últimos dos años una disminución en la presión tributaria del orden de los 2 puntos porcentuales del PBI, previendo continuar con una reforma “amplia y gradual de impuestos nacionales”, para racionalizar el sistema tributario, reduciendo impuestos y promoviendo el crecimiento económico.

d) Que, ya en lo que tiene que ver con algo íntimamente relacionado con la tributación subnacional, el día 31/12/2017 vence la prórroga del plazo para cumplir con las cláusulas del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento celebrado el 12/8/1993 (referido usualmente como “Pacto Fiscal II” o, directamente, “Pacto Fiscal”).

e) Que a efectos de promover el empleo, la inversión y el crecimiento económico aparece como necesario acordar entre la Nación y los gobiernos subnacionales ciertos lineamientos para armonizar las estructuras tributarias de las distintas jurisdicciones.

f) Que una notable falta de consensos llevó a que no se haya sancionado aun una nueva ley de coparticipación federal de impuestos, la cual se encuentra ordenada a partir de la reforma constitucional del año 1994, prevista para dos años luego de dicha fecha (llevamos 21 años de demora en este aspecto).

g) Que en una muestra más de la conflictividad imperante en la materia, existen más de 50 procesos judiciales entre el Estado Nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires relacionados con el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, afectaciones específicas de recursos y transferencia de competencias, servicios o funciones.

h) Que las partes manifiestan su voluntad de acordar “…una solución integral y realista a los conflictos judiciales suscitados entre ellas y emprender el diálogo institucional que desemboque en una nueva ley de coparticipación federal…”.

Los compromisos comunes asumidos por el Estado Nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Se comprometen el Estado Nacional, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires a arbitrar todos los medios que se encuentren a su alcance para el logro de determinados objetivos, entre los cuales se encuentran los que a continuación se detallan, relacionados con la temática cuyo análisis nos ocupa:

Respecto de la ley de responsabilidad fiscal

- Aprobar el proyecto de modificación de la ley de responsabilidad fiscal y buenas prácticas de gobierno que fuera enviado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Nación Argentina (expte. OV331/17) y adherir a ese régimen y sus modificaciones antes del 30/6/2018.

Impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas bancarias y otras operatorias

- Prorrogar la vigencia del impuesto sobre los créditos y débitos, con una asignación específica del 100% de su recaudación a la ANSES, hasta que se sancione una nueva ley de coparticipación federal de impuestos o hasta el 31/12/2022, lo que ocurra antes.

Asignaciones específicas

- Prorrogar todas las asignaciones específicas vigentes hasta que se sancione una nueva ley de coparticipación federal de impuestos o hasta el 31/12/2022, lo que ocurra antes.

Reformulación del esquema de imposición sobre los combustibles

- Impulsar inmediatamente la adecuación del impuesto sobre los combustibles líquidos y el gas natural, el impuesto específico sobre el gasoil y el impuesto específico sobre las naftas de forma tal de mejorar la estabilidad de los ingresos públicos, reducir el impacto de los ciclos de precios del petróleo en los mercados internacionales y promover un medio ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, sin afectar los recursos que las provincias y CABA reciben actualmente.

Un muy relevante compromiso: consensuar una nueva ley de coparticipación federal de impuestos

- Consensuar una nueva ley de coparticipación federal de impuestos en el marco de la Comisión Federal de Impuestos que, cumpliendo con el mandato constitucional, esté basada en las competencias, servicios y funciones de cada jurisdicción, contemple criterios objetivos de reparto y logre las metas de solidaridad, equidad y de alcanzar un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades.

Compromiso de compensaciones mutuas

- Establecer un mecanismo eficiente de negociación y compensación de deudas y créditos recíprocos, entre el Estado Nacional y las jurisdicciones que aprueben el consenso, por reclamos no alcanzados por los desistimientos previstos en este consenso. Los acuerdos deberán lograrse antes del 30/6/2018.

Los compromisos asumidos por el Estado Nacional

Establecimiento de compensaciones a provincias

- Compensar, a través de transferencias diarias y automáticas, a las provincias que adhieran y cumplan con el consenso con un monto equivalente a la disminución efectiva de recursos en 2018 resultante de la eliminación del artículo 104 de la ley de impuesto a las ganancias y del aumento de la asignación específica del impuesto al cheque. La compensación será administrada por cada jurisdicción y se destinará a inversiones en infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, productiva, de vivienda o vial -en sus ámbitos urbanos o rurales-, procediendo a actualizar trimestralmente en los años siguientes las compensaciones referidas sobre la base de la inflación.

- Emitir un bono para todas las provincias y la CABA, excluyendo a la Provincia de Buenos Aires, a 11 años, que genere servicios por $ 5.000.000.000 (cinco mil millones de pesos) en 2018, y $ 12.000.000.0000 (doce mil millones de pesos) por año a partir de 2019. Esos bonos serán distribuidos entre las jurisdicciones que aprueben el consenso en función de los coeficientes efectivos de distribución resultantes del régimen general de Coparticipación Federal de Impuestos.

Compensación a la Provincia de Buenos Aires relacionada con el Fondo del Conurbano bonaerense

- Compensar a la Provincia de Buenos Aires, en la medida en que adhiera y que cumpla con el consenso por la eliminación de la asignación específica contemplada en el inciso b) del artículo 104 de la ley de impuesto a las ganancias, estableciéndose el monto de la compensación referida en $ 44.000.000.000 para el año 2019, mientras que la compensación para el año 2018 es fijada en $ 21.000.000.000.

Participación de la CABA

- Modificar el artículo 1 del decreto 194/2016 para reducir el porcentaje de participación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los impuestos coparticipables, de forma tal de mantenerla en condiciones de igualdad con el resto de las jurisdicciones frente a la derogación del artículo 104 de la ley de impuesto a las ganancias y el incremento de la asignación específica del impuesto al cheque. Recordamos que la norma citada establece una participación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 3,75%, frente al 1,40% que establecía el anteriormente vigente decreto 705/2003.

Los compromisos asumidos por las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Respecto al impuesto sobre los ingresos brutos

- Eliminar inmediatamente tratamientos diferenciales basados en el lugar de radicación o la ubicación del establecimiento del contribuyente o el lugar de producción del bien (veremos más adelante en este trabajo recientes pronunciamientos de la CSJN vinculados a este aspecto).

- Desgravar inmediatamente los ingresos provenientes de las actividades de exportación de bienes, excepto las vinculadas con actividades mineras o hidrocarburíferas y sus servicios complementarios.

- Desgravar los ingresos provenientes de prestaciones de servicios cuya utilización o explotación efectiva se lleve a cabo en el exterior del país (viene a ser el correlato de las exportaciones de bienes, pero referidas a servicios).

- Establecer exenciones y aplicar alícuotas del impuesto que no superen a las que para cada actividad y período se detallan en el Anexo I del Consenso y que a continuación se exponen:

 

	Alícuotas IIBB
Actividad	2018	2019	2020	2021	2022
Agricultura, ganadería, caza y silvicultura	1,50%	0,75%	exento	exento	exento
Pesca	1,50%	0,75%	exento	exento	exento
Explotación de minas y canteras	1,50%	0,75%	exento	exento	exento
Industria manufacturera	2,00%	1,50%	1,00%	0,50%	exento
- Industria Papelera	7,00%	6,00%	5,00%	4,00%	3,00%
Electricidad, gas y agua	5,00%	3,75%	2,50%	1,25%	exento
Construcción	3,00%	2,50%	2,00%	2,00%	2,00%
Comercio mayorista. Minorista y reparaciones	sin máximo	5,00%	5,00%	5,00%	5,00%
Hoteles y restaurantes	5,00%	4,50%	4,00%	4,00%	4,00%
Transporte	3,00%	2,00%	1,00%	exento	exento
Comunicaciones	5,00%	4,00%	3,00%	3,00%	3,00%
- Telefonía Celular	7,00%	6,50%	6,00%	5,50%	5,00%
Intermediación Financiera	sin máximo	5,50%	5,00%	5,00%	5,00%
- Servicios Financieros	sin máximo	7,00%	6,00%	5,00%	5,00%
- Créditos Hipotecarios	exento	exento	exento	exento	exento
Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler	6,00%	5,00%	4,00%	4,00%	4,00%
Servicios Sociales y de Salud	5,00%	4,75%	4,50%	4,25%	4,00%

 

Se aclara que no están alcanzadas por estos topes las actividades relacionadas con el juego, el tabaco y las bebidas alcohólicas y que no podrán incrementarse las alícuotas vigentes al 30/10/2017 para las actividades hidrocarburíferas y sus servicios complementarios, incluidas las actividades de refinería con expendio al público, las cuales quedarán exceptuadas del cumplimiento del cronograma de alícuotas máximas.

Como podrá apreciar el lector, algunas alícuotas lucen como generosas en cuanto a la magnitud de las mismas; vgr., véase las correspondientes a comercio mayorista, minorista y reparaciones, fijada para los años 2019 y siguientes en 5%, luego de un 2018 sin tope.

- Adecuar el funcionamiento de los regímenes de retención, percepción y recaudación del impuesto sobre los ingresos brutos, de manera tal de respetar el límite territorial de la potestad tributaria de las jurisdicciones, según lo previsto en el Convenio Multilateral, y evitar la generación de saldos a favor inadecuados o permanentes que tornen más gravosa la actuación interjurisdiccional del contribuyente respecto de su actuación pura en el ámbito local. Este es un asunto que desde hace ya tiempo viene generando severos problemas a los contribuyentes.

- Establecer un mecanismo de devolución automática al contribuyente del saldo a favor generado por retenciones y percepciones, acumulado durante un plazo razonable, que en ningún caso podrá exceder los 6 (seis) meses desde la presentación de la solicitud efectuada por el contribuyente, siempre que se encuentren cumplidas las condiciones y el procedimiento establecido por las jurisdicciones locales para esa devolución.

Respecto de los municipios

- Establecer un régimen legal de coparticipación de recursos provinciales con los municipios.

- Establecer un régimen legal de responsabilidad fiscal, similar al nacional, para sus municipios, impulsar que estos adhieran y controlar su cumplimiento.

- Promover la adecuación de las tasas municipales aplicables en las respectivas jurisdicciones de manera tal que se correspondan con la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio y sus importes guarden una razonable proporcionalidad con el costo de este último, de acuerdo con lo previsto en la Constitución Nacional.

- Crear una base pública, por provincia, en la que consten las tasas aplicables en cada municipalidad (hechos imponibles, bases imponibles, sujetos alcanzados, alícuotas y otros datos relevantes) y su normativa.

- Impulsar un sistema único de liquidación y pago de tasas municipales aplicable a cada provincia y a la CABA.

Respecto de procesos judiciales

- Abstenerse de iniciar procesos judiciales relativos al régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, a afectaciones específicas de recursos y a transferencia de competencias, servicios o funciones, por hechos o normas anteriores a la entrada en vigencia de este consenso.

- Desistir inmediatamente de los procesos judiciales ya iniciados relativos al régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, a afectaciones específicas de recursos y a transferencia de competencias, servicios o funciones, incluidos los enumerados en el Anexo II del Consenso(1). En todos los casos, las costas serán soportadas en el orden causado, conforme lo previsto en el decreto 1204 del 24/9/2001.

- La Provincia de Buenos Aires desistirá inmediatamente del juicio caratulado “Buenos Aires, Provincia de c/Estado Nacional y otras s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (CSJN 1201/2106) respecto del resarcimiento vinculado con el mayor ingreso recibido por las jurisdicciones que aprueben el consenso. El desistimiento de la Provincia de Buenos Aires y el consentimiento del Estado Nacional y las jurisdicciones mencionadas se limitará al resarcimiento de la parte proporcional en que cada una de esas jurisdicciones se hubiera beneficiado como consecuencia de las normas impugnadas en la mencionada causa. El desistimiento no alcanzará al resto del resarcimiento reclamado por la Provincia de Buenos Aires (y vinculado con jurisdicciones ajenas al consenso). Si todas las jurisdicciones aprueban el consenso y desisten o renuncian a sus reclamos conforme lo previsto en el inciso precedente, el desistimiento alcanzará a la pretensión impugnatoria y resarcitoria.

Plazos para el cumplimiento de los compromisos del consenso fiscal

Se establece que todos los compromisos asumidos por las partes en el consenso deberán cumplirse antes del 31/12/2019, salvo que se haya establecido otro plazo para su cumplimiento.

Suspensión de los plazos para el cumplimiento del Pacto Fiscal II

Se acordó entre el Estado Nacional, las provincias y la CABA la suspensión de los plazos para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Fiscal II entre quienes aprueben este consenso.

Cuestiones de implementación

- Dentro de los 30 días de la suscripción del Consenso Fiscal, los Poderes Ejecutivos de las provincias firmantes, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y del Estado Nacional elevarán a sus respectivos Poderes Legislativos proyectos de ley para aprobar el consenso, modificar las leyes necesarias para cumplirlo y autorizar a los respectivos Poderes Ejecutivos para dictar normas a tal fin.

- El Consenso Fiscal producirá efectos solo respecto de las jurisdicciones que lo aprueben por sus legislaturas y a partir de esa fecha.

- El Consenso Fiscal queda abierto a la adhesión por parte de los señores gobernadores de las provincias que no lo suscriben en el día de la fecha.

III - EL PACTO FISCAL DEL 12/8/1993. ACERCA DE SU VIGENCIA Y ASPECTOS SALIENTES

El Consenso Fiscal cuenta, tal como hemos visto, con una suspensión para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Fiscal para quienes aprueben este consenso. Notará el lector que estamos hablando de un pacto que cuenta ya con 24 años desde su suscripción, con lo cual cabe preguntarse cómo hemos llegado hasta la actualidad, en cuanto a los plazos para su cumplimiento. Al respecto, exponemos a continuación normas que fueron disponiendo sucesivas prórrogas al respecto, luego de que el decreto 1807/1993 (BO: 2/9/1993) dispusiera en su artículo 1: “Instrúyase al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y el Banco de la Nación Argentina para efectuar dentro del marco de sus competencias, todas las operaciones necesarias para la aplicación de lo establecido en el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, que en copia autenticada forma parte integrante del presente, como Anexo I”:

- Ley 24468, artículo 5 (BO: 23/3/1995): prorroga hasta el 1/4/1996 el plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento relacionadas exclusivamente con materia tributaria, y cuyo vencimiento hubiera operado u operase con anterioridad a dicha fecha, que estuvieren pendientes de implementación.

- Ley 24699, artículo 1 (BO: 27/9/1996): prorroga hasta el 31/12/1998 el plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12/8/1993.

- Ley 25063, artículo 11 (BO: 30/12/1998): prorroga hasta el 31/12/1999 los plazos establecidos en la ley 24699 que se cumplían el 31/12/1998.

- Ley 25239, artículo 17 (BO: 31/12/1999): prorrogó los plazos establecidos en la ley 24699 (que se cumplían al 31/12/1999, según prórroga dispuesta por la L. 25063) hasta el 31/12/2001 o hasta que entre en vigencia el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, que reemplace al instituido por la L. 23548 y sus disposiciones complementarias y modificatorias, lo que ocurra primero.

- Ley 27199 artículo 5 (BO: 4/11/2015) prorrogó hasta el 31/12/2017 los plazos establecidos en el artículo 17 de la ley 25239, invitando a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a esta prórroga.

Para ubicarnos en los tiempos: nótese que este Pacto Fiscal es, por ejemplo, anterior a la última Reforma Constitucional.

Ya sabemos cómo hemos llegado hasta acá respecto de los plazos para el cumplimiento del Pacto Fiscal; ahora bien, corresponde repasar qué cuestiones vinculadas a la problemática cuyo análisis nos ocupa eran tratadas en el mentado acuerdo interjurisdiccional.

- Intervinientes: el por entonces presidente de la Nación Argentina, doctor Carlos Saúl Menem, y los señores gobernadores.

- Objetivos: comprometerse en distintas acciones necesarias para promover el empleo, la producción y el crecimiento económico armónico del país y sus regiones, en un todo de acuerdo con el programa “Argentina en Crecimiento 1993-1995” y con los programas de transformación que tienen encaminados las provincias argentinas.

- Declaran haber acordado la adopción de políticas uniformes que armonicen y posibiliten el logro de la finalidad común de crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías regionales.

En un sintético recorrido por los compromisos asumidos por las partes vinculados a los asuntos que en este trabajo nos ocupan, podemos citar:

- La derogación del impuesto de sellos.

- La derogación inmediata de los impuestos provinciales específicos que graven la transferencia de combustibles, gas, energía eléctrica, incluso los que recaen sobre la auto generada, y servicios sanitarios, excepto que se trate de transferencias destinadas a uso doméstico.

- Modificar el impuesto sobre los ingresos brutos, aspecto importantísimo y de gran relevancia para nuestro análisis, disponiendo la exención de las actividades de:

a) Producción primaria.

b) Prestaciones financieras realizadas por las entidades comprendidas en el régimen de la ley 21526.

c) Compañías de capitalización y ahorro y de emisión de valores hipotecarios, las administradoras de fondos comunes de inversión y de fondos de jubilaciones y pensiones y compañías de seguros, exclusivamente por los ingresos provenientes de su actividad específica.

d) Compraventa de divisas, exclusivamente por los ingresos originados en esta actividad.

e) Producción de bienes (industria manufacturera), excepto los ingresos por ventas a consumidores finales, que tendrán el mismo tratamiento que el sector minorista.

f) Prestaciones de servicios de electricidad, agua y gas, excepto para las que se efectúan en domicilios destinados a vivienda o casa de recreo o veraneo.

g) Construcción de inmuebles.

El plazo para la implementación de estas exenciones estaba previsto hasta el 30/6/1995.

- Se refería también a la coordinación en cuanto a la implementación de regímenes de retención o percepción en la fuente o de pago a cuenta o de anticipo, a efectos de asegurar el nivel de recaudación.

- Se preveía la discriminación obligatoria del impuesto sobre los ingresos brutos en las facturas o documentos equivalentes, en las ventas entre inscriptos.

- Se asumía (o, a decir verdad, se debía asumir) la obligación de, en un plazo no mayor de tres años, reemplazar el impuesto sobre los ingresos brutos por un impuesto general al consumo que se caracterice por su neutralidad tributaria, garantizando la competitividad de la economía.

Centrándonos en lo que tiene que ver con los compromisos asumidos respecto del impuesto sobre los ingresos brutos, y sin entrar en el compromiso del reemplazo del tributo por otro impuesto a las ventas, vemos que los mismos eran relevantes al disponer la exención de amplios campos de actividad, lo cual resultaba importante para morigerar algunos de los aspectos negativos del citado impuesto, tales como la acumulación o piramidación del mismo. Al respecto, y en esta costumbre de “escribir con la mano y borrar con el codo”, se ha ido observando cómo las provincias y la Ciudad de Buenos Aires fueron estableciendo condiciones o limitaciones a lo que, expresado en pocas palabras, era genéricamente la exención para la actividad primaria, para la actividad industrial y para la actividad de construcción. Y, entre esas limitaciones y condiciones, una de las más habituales y significativas fue la que tuvo que ver con el requisito de radicación, sea de la obra, de la explotación primaria o del establecimiento industrial. Y este requisito de radicación, por llamarle de algún modo, fue luego tomado como modalidad también para, ya aun fuera del ámbito de la posible exención, determinar la alícuota a aplicar. Mucho se ha dicho y escrito (y con razones) contra esta discriminación, viendo la luz recientemente dos fallos de nuestro Tribunal cimero que dan por tierra con esta indebida práctica, los cuales a continuación analizaremos.

IV - LOS RECIENTES FALLOS DE LA CSJN REFERIDOS A CUESTIONES DE RADICACIÓN

El 31/10/2017 asistimos al dictado de dos fallos por parte de nuestra CSJN, los cuales dan por tierra con el tratamiento diferencial en el impuesto sobre los ingresos brutos originado en la radicación del establecimiento en el cual se desarrolle el proceso industrial o la producción primaria, según el caso.

Nos referimos a dos fallos:

- “Bayer SA c/Santa Fe, Provincia de s/acción declarativa de certeza” - CSJN - 31/10/2017.

- “Harriet y Donnelly SA c/Chaco, Provincia del s/acción declarativa de certeza” - CSJN - 31/10/2017.

Más allá de que en la causa “Bayer” el tema versa sobre producción industrial, y en la causa “Harriet y Donnelly” se refiere a producción primaria, en ambos casos la problemática es la misma, esto es, la invalidez de tratamiento diferencial basado en cuestiones de radicación; tanto es así que en el segundo de los fallos la CSJN refiere lo ya dicho en la primera, motivo por el cual a continuación nos enfocamos en el análisis de los puntos salientes de “Bayer”.

Aspectos salientes del fallo “Bayer”

En este fallo la CSJN declaró la inconstitucionalidad del tratamiento diferencial en el impuesto sobre los ingresos brutos basado en la radicación de la planta industrial. Concretamente, la Provincia de Santa Fe pretendía gravar con una alícuota más elevada debido a que la planta industrial se encontraba fuera de su territorio.

Entre los pilares fundamentales en que se basó la CSJN para expedirse en el citado sentido encontramos los siguientes:

- “Es dable recordar que, si bien las provincias conservan los poderes necesarios para el cumplimiento de sus fines y, entre ellos, las facultades impositivas que conduzcan al logro de su bienestar y desarrollo, por lo que pueden escoger los objetos imponibles y la determinación de los medios para distribuirlos en la forma y alcance que les parezca más conveniente, tales atribuciones encuentran el valladar de los principios consagrados en la Constitución Nacional”.

- El establecimiento de clasificaciones y categorías para la percepción de los impuestos debe ser estrictamente compatible con el principio de igualdad, pero no solo a condición de que todos los que sean colocados en una clase o categoría reciban el mismo tratamiento, sino también -y en lo esencial- de que la clasificación misma tenga razón de ser, esto es, que corresponda razonablemente a distinciones reales.

- En ese sentido, ha quedado claro que el distinto domicilio de una persona no puede ser un elemento diferenciador dentro de una categoría obligada al pago o a la recaudación de un tributo, debido a que no reviste la característica determinante para establecer que por ese solo extremo integra un grupo diverso que debe ser sometido a regulaciones diferentes.

- “En tales condiciones, no se advierte razón suficiente para que la actora que realiza las actividades incluidas en las categorías enunciadas tribute de un modo más gravoso que las empresas radicadas en el territorio de Santa Fe, desde que la discriminación establecida en el régimen cuestionado en función del domicilio no constituye a criterio de la Corte una pauta razonable que autorice diferenciales a los efectos impositivos y, por tanto, no supera el control de razonabilidad efectuado”.

- “La exigencia de la ley impositiva general de la Provincia de Santa Fe, al disponer alícuotas diferenciales según el lugar de radicación de la empresa que comercializa el producto, genera una suerte de barrera aduanera, o de medidas proteccionistas, que alteran el concepto orgánico de comercio previsto en la Constitución Nacional”.

- “Es indudable que una provincia puede gravar con impuestos las mercaderías que ha introducido de otra y se encuentran ya incorporadas a su riqueza general, pero, desde el momento en que el gravamen se basa en esa procedencia o establece diferencias en perjuicio de las mismas y en beneficio de las de origen local, sale de su esfera propia de acción y afecta el comercio interprovincial cuya reglamentación ha sido atribuida al Congreso de la Nación”.

Claro, contundente y lapidario el fallo, en concordancia con lo que la más destacada doctrina viene sosteniendo al respecto desde que comenzaron a avizorarse estas desviaciones normativas por parte de los fiscos subnacionales.

V - REFLEXIONES FINALES

A lo largo del presente trabajo hemos analizado cuestiones de gran relevancia y actualidad en materia tributaria, estableciendo en nuestro recorrido las vinculaciones entre cada una de las mismas. Así, pues, el reciente Consenso Fiscal nos muestra una serie de compromisos formulados por la Nación, la Ciudad de Buenos Aires y las provincias que lo han suscripto, incluyendo además la suspensión de plazos para el cumplimiento del Pacto Fiscal, de cuyo repaso hemos extraído sus aspectos más relevantes referidos a los asuntos que nos interesan en el marco del presente trabajo y, en el camino, los fallos de CSJN que vienen a expedirse declarando la inconstitucionalidad de la sesgada práctica que las jurisdicciones han venido aplicando a lo largo de los años, tomando radicación como elemento determinante de la aplicación de distintas alícuotas, lo cual figura como uno de los puntos que las jurisdicciones se comprometen a evitar en el citado Consenso Fiscal.

Como podrá observarse, tres ítems que conforman nuestra actualidad tributaria y, claramente, nuestro futuro en la materia, que merecían un análisis conjunto y armonizado, objetivo que esperamos haber logrado a lo largo de estas líneas.

 

Notas:

(1) El Anexo II referido incluye el siguiente listado de 59 causas:

1. “Buenos Aires, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 001062/2016).

2. “Buenos Aires, Provincia de c/Estado Nacional y otra s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 001061/2016).

3. “Catamarca, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 004879/2015).

4. “Catamarca, Provincia de c/Estado Nacional s/ordinario” (expte. CSJN 001314/2010).

5. “Chaco, Provincia del c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 000258/2016).

6. “Córdoba, Provincia de c/Estado Nacional y otro s/ordinario” (expte. CSJN 000786/2013).

7. “Córdoba, Provincia de c/Estado Nacional y otro s/medida cautelar” (expte. CSJN 000786/2013), sentencia cautelar del 24/11/2015.

8. “Córdoba, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 004839/2015).

9. “Córdoba provincia de c/estado nacional s/acción declarativa de certeza” (expte. CSJN 004928/2014).

10. “Formosa, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 004920/2015).

11. “Formosa, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 001496/2016).

12. “Formosa, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 001643/2016).

13. “Formosa, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 001644/2016).

14. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - Proc. Gral. c/EN - art. 76 ley 26078 s/proceso de conocimiento” (expte. caf 059373/2012).

15. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - Proc. Gral. c/EN s/proceso de conocimiento” (expte. caf 015425/2011).

16. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - Proc. Gral. - c/EN - M° Economía dto. 1382/05 - (s01 484954/09) jg 8313/08 s/proceso de conocimiento” (expte. caf 039932/2010).

17. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - Proc. Gral. - c/EN - ley 25413 (dto. 280/01) s/proceso de conocimiento” (expte. caf 015427/2011).

18. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - Proc. Gral. c/EN ley 26078 y 23349 s/proceso de conocimiento” (expte. caf 040551/2009).

19. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - c/EN - ley 24764 - cofim - resol. 233/03 s/proceso de conocimiento” (expte.

caf 051610/2007).

20. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - Proc. Gral. - c/EN (acta 379 y 383/09) - exp. 209/89 bis resol. 4 s/proceso de conocimiento” (expte. caf 015418/2011).

21. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - Proc. Gral. c/EN - M° Economía - dto. 1382/05 s/proceso de conocimiento” (expte. caf 011754/2011).

22. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/EN - dto. 424/01 1226/01 s/proceso de conocimiento” (expte. caf 046255/2011).

23. “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/EN - cofim - resol. 232/03 s/proceso de conocimiento” (expte. caf 051609/2007).

24. “Jujuy, Provincia de c/Estado Nacional s/cobro de pesos” (expte. CSJN 001124/2016).

25. “Jujuy, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 001123/2016).

26. “Jujuy, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 001126/2016).

27. “La Pampa, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 000232/2016).

28. “La Pampa, Provincia de c/Estado Nacional (Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía de la Nación) s/acción de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 000933/2007).

29. “La Rioja, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 000975/2016).

30. “La Rioja, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 001821/2016).

31. “Mendoza, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 000819/2016).

32. “Mendoza, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 000820/2016).

33. “Misiones, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 000888/2016).

34. “Neuquén, Provincia del c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad - cobro de pesos” (expte. CSJN 004857/2015).

35. “Neuquén, Provincia del c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad - acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 004858/2015).

36. “Río Negro, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 005014/2015).

37. “Río Negro, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y repetición” (expte. CSJN 001889/2016).

38. “Salta, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad - cobro de pesos” (expte. CSJN 001182/2016).

39. “San juan, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 004997/2015).

40. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 000345/2008).

41. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/ordinario” (expte. CSJN 001133/2008).

42. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/cobro de pesos” (expte. CSJN 000313/2009).

43. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/cobro de pesos” (expte. CSJN 000315/2009).

44. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 000827/2009).

45. “San Luis, provincia de c/Estado Nacional s/cobro de pesos” (expte. CSJN 000842/2009).

46. “San Luis, provincia de c/Estado Nacional s/ordinario” (expte. CSJN 000152/2010).

47. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/acción de inconstitucionalidad - cobro de pesos” (expte. CSJN 000400/2010).

48. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 000122/2011).

49. “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/cobro de pesos” (expte. CSJN 001073/2011).

50. “Santa Cruz, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 000296/2016).

51. “Santa Cruz, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” (expte. CSJN 000568/2016).

52. “Santa Fe, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 000470/2009).

53. “Santa Fe, provincia de c/Estado Nacional s/ordinario” (expte. CSJN 001074/2011).

54. “Santiago del Estero, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad - y cobro de pesos” (expte. CSJN 001189/2016).

55. “Santiago del Estero, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 001190/2016).

56. “Santiago del Estero, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 001187/2016).

57. “Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 001628/2016).

58. “Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. CSJN 001627/2016).

59. “Tucumán, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad - cobro de pesos” (expte. CSJN 004957/2015)